...论与方法研究 以深圳为例

常兴华　李璐　蔡潇彬

社会治理现代化是社会主义现代化建设的重要内容，是国家治理现代化体系在统筹推进“五位一体”总体布局中的具体体现。十九大报告首次明确提出了国家治理现代化的时间表和路线图，预示着国家治理体系和治理能力现代化已经成为我国“两个一百年”奋斗目标中的重要组成部分。不少地方在推进经济社会发展进程中，对创新社会治理体制机制、提升社会治理现代化水平上进行了积极探索；在取得进展和成效的同时，也面临很多困难和矛盾。如何系统性设计和谋划适合自身特点的、与经济发展水平相匹配的社会治理现代化实现路径？是各地迫切需要思考和解决的问题。我们以深圳为例，就此展开分析。

一、明晰实现社会治理现代化的现实基础

社会治理现代化不仅包括社会治理主体、客体和治理环境的现代化，也包括社会治理各种硬件和软件的现代化，其最终目标就是提升社会治理体系和治理能力的现代化水平，使社会治理更加科学、民主，更加制度化、规范化。

对一个地区或城市来说，要实现社会治理现代化，必须深刻把握其社会治理动态提升的经济社会基础。深圳可谓创造了人类城市发展史上的奇迹。从一个边陲小镇，迅速发展成为中国具有重要意义的特大城市。这种高速成长，给深圳城市发展带来了巨大成功，但毋庸置疑，未来进一步成长的隐忧也越来越多。就社会建设和社会治理来说，深圳取得了一系列丰硕的成果和成功的经验，但也积累了越来越多需要破解的制约因素和难题。

深圳从实际出发，在社会治理上进行了一系列探索，包括以需求为导向，创新公共服务供给方式和配置机制；以服务导向，更加重视精细化人性化管理；灵活运用特区立法权实现依法治理等。但必须看到，在经济发展不断取得奇迹的同时，社会治理也面临着越来越多的制约因素和越来越大的难度。一是人口激增、用地不足等因素导致公共服务供给不足。2016年末，全市常住人口达到1191万人，全市实际服务管理人口超过2000万人；且人口流动性大，公共服务供给规划和布局难度较高。二是社会福利水平低、社会政策碎片化问题仍很突出。三是社会治理体制创新仍显薄弱。四是城中村等历史发展产物不适应新时期的社会建设要求。再进一步分析，一些长期积累的问题和深圳自身“特制”会成为其提升社会治理水平的根本性制约因素：

首先是“社会”短板。与经济快速增长相对应的，深圳社会事业领域发展则相对滞后得多。其次是土地困境。在可预见的未来，深圳的新地供应在几年后将几无可供。再次是“人口”制约。从人口总量看，改革开放以来，深圳市户籍人口稳步增长，常住人口则呈现直线上涨的态势；近年来进入人口稳定增长期。到2035年左右，实际人口有可能突破3000万人。从人口结构看，呈现年轻化、低素质、倒挂型、流动性的特点，增加了公共服务资源配置和社会治理的难度。第四是制度瓶颈。深圳市拥有特区和“较大的市”两个特殊立法权，在完善公共服务体系、加强社会治理等方面发挥了积极作用。但深圳市社会领域的立法仍然滞后，制度的相对欠缺，也使得对公共事务的管理精细化程度与国际一流城市相比存在不小的差距。最后是文化掣肘。目前深圳仍然缺乏对改革开放以来城市历史文化的价值评估和认定体系。随着城市人口流动的减缓和社会阶层的逐渐固化，深圳所特有的移民精神和文化气质正在退化。现有的城市文化若不加以提升和扩展，有可能在一定程度上形成现代化建设的“掣肘”。

在对一些制约社会治理水平提升的根源性因素分析的同时，还需明确其在经济社会发展中出现的变化。深圳在经济、人口不断走向“大型”的同時，城市空间则越来越相对“小型”化。城市的越来越“高密度”化，无疑对社会治理提出了严峻的挑战。再有，无论对内还是对外，深圳正逐渐成为一座具有高度开放型的城市。因此，其社会治理现代化的实现比经济现代化的实现“难度”要大得多。在明晰这个现实基础前提下，系统设计和谋划社会治理现代化的实现路径就尤为重要了。

二、积极探索社会治理现代化的实现路径

实现社会治理现代化，是一项复杂的系统工程。在实现路径和策略安排上要统筹考虑、协同推进。以深圳率先建设社会主义现代化先行区的实践探索为例，实现社会治理现代化，路径和策略主要有：

（一）加强党建和民主法治建设，共同打造社会治理现代化体系

一是加强党的建设，发挥党在社会治理中的应有作用。首先，充分发挥各级党组织的核心作用。各级党委和党组织要充分发挥在社会治理中总揽全局和协调各方的领导核心作用，以积极鼓励和引导多方治理主体参与社会治理，形成治理的合力。其次，形成严密的党建基层治理组织构架。对深圳来说，可积极探索构建以街道党工委为“龙头”、社区党委（党总支）为主要构成、片区网格党支部和小区（楼栋）网格党小组为重要支撑的党组织体系。最后，以“党建+”助推社会治理现代化。以党建为引领，打造全域“服务型、功能型、智慧型”党组织，推动基层社会治理工作。二是实现社会主义民主政治建设与社会治理创新良性互动。首先，要更加尊重人民群众的主体地位。在全社会开展广泛协商，动员组织群众依法理性有序参与社会治理，推进协商民主广泛多层制度化发展。进一步完善基层群众自治制度。其次，进一步发挥法治在社会治理中的规范和引领作用。注重顶层制度设计，及时将社会治理及其创新的成功实践经验上升为法律法规。加强配套制度建设，强化权力监督制约。再次，要着力制定符合当地实际的社会治理法律法规和制度体系。如深圳就可以充分运用特区立法权，进一步推进重点领域的立法和制度建设。系统考虑和推进城市综合治理、社会组织培育与管理等领域相关法律法规和制度建设，在全国率先走出一条社会治理法治全覆盖的路子。最后，要积极探索善治的社会治理机制。坚持系统治理，善用合作共治方式协调社会关系，建立政府主导的社会治理多元主体合作共治模式。建立社会治理综合协调机构，重视政府主导与基层自治的有效结合。

（二）提供匹配的社会政策，推进基本公共服务均等化

社会治理也是通过制定和执行社会政策来满足人民需要的过程。要积极探索适合本地的社会政策或社会福利模式。如就深圳来说，由于其强大的经济实力支撑，应该积极探索特区福利社会模式，同时，进一步一揽子提出推进实施常住人口基本公共服务均等化行动举措。要通过顶层设计，为实现常住人口基本公共服务均等化创造必要的条件。首先，对现有的资源进行优化配置，节约空间、提升效率，通过改造提升，使现有设施成为多项基本公共服务项目综合利用的设施；其次，统一筹划，预留未来公共服务用地，充分利用现代技术，在各项公共服务设施综合利用和空间集约节约上做足文章；最后，通过顶层设计，考虑空间整合问题。

（三）实施适宜的人口调控政策，促进社会治理水平提升

一是完善人口管理信息平台。整合现有的相关人口信息系统，利用现代技术手段，打造综合性人口信息系统。逐渐从以户为主的静态管理向以人为主的动态管理转变。分时期、按步骤地建立和完善人口信息系统。二是建立人口服务管理体系和协作机制。逐步建立起以人口有序管理为导向的政策统筹协调机制和会商制度。强化以流动人口服务管理为导向的部门统筹机制，降低因政策设计和执行漏洞导致流动人口成本费用不实的问题。三是强化对人口的精细化管理。可借鉴日本居民基本台帐制度做法，探索实施对人口的精细化管理。

（四）建立现代社会组织体制，探索积极的社会组织发展模式

一是引导各类社会组织健康发展。首先，为社会组织发展创造条件。积极开展本地区社会组织发展状况调查，制定社会治理类社会组织培育发展实施方案。依托各级社会组织孵化平台，设立专项资金，加大培育扶持力度。其次，加大社区社会组织扶持力度。通过精细化管理手段，采取政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，加大对社区社会组织扶持力度，重点培育为特定群体服务的社区社会组织。最后，探索社会组织的国际化发展路径。在国家规范涉外社会组织发展的前提和框架内，促进社会组织国际化发展，进一步探索“出去”和“进来”的社会组织的条件和监管机制。

二是创新性实施一揽子社会组织改革。首先，积极推动群团组织改革。夯实群团工作基层基础。加强基层基础工作。推动群团组织将服务向基层延伸。率先开展群团机关机构职能调整和所属事业单位改革等工作。其次，进一步改进社会组织准入制度。通过立法降低社会组织准入门槛，进一步明确取消、下放或者减低审批准入条件。给予社会组织更多组织形式上的选择。进一步简政放权和转移职能。最后，深化各项配套改革工作。健全社会组织章程、治理机构及退出机制，推进社会组织依法自治。

三是创新社会组织监管方式。首先，建立联合监管机制。逐步建立社会组织联合监管机制政府职能部门依法形成登记审批、日常监督、税务稽查、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等各环节协同管理体系。其次，实行信息公开制度。进一步完善现有社会组织大数据库，全面整合社会组织信息资源，规范社会组织信息公开的机制和方式；推进社会组织信用建设。再次，推行等级评估制度。建立和完善深圳社会组织评估制度和各类社会组织评估指标体系。形成公开公正、科学有效的评估机制和评估结果与奖优罚劣相挂钩的激励机制。最后，完善社会组织退出制度。建立社会组织“托管制度”、社会组织管理人员强制变更制度、社会组织终止财产处置和使命接续制度等，完善与准入相呼应的社会组织退出制度。

（五）创新基层社会治理模式，强化适应城市特质要求的社区建设

一是进行全局层面的基层社会治理统一规划和部署。可考虑编制本地区或城市的《社会治理行动计划》，逐步构建起以社区党委为领导核心，居委会、工作站、股份合作公司、群团组织、社会组织、业主委员会、物业公司、驻社区单位等积极参与和有序运转的多元治理体系。二是探索建立现代社区治理结构。推动基层管理体制改革。构建立体的基层社会治理网格化体系。探索建立现代社区治理结构。坚持公权力不介入社区公共事务的原则，逐步将社区管理职能让渡给社区自治组织。保障外来人口参与社区治理的权利。三是提升基层社会治理信息化水平。首先，全面推进智慧型基层社会治理信息化。实现各级政府和相关组织所建立的各种应用系统平台的集成和整合。立足社会公众的现实需求，实现“互动、联通和网络”。其次，培育数据基层治理文化。建立基层社会治理大数据，探索建立数据标准体系等。探索发展“互联网+”社区网格化治理新模式，推动社区网格化由风险防控等相对单一的功能走向多功能、立体化、联动式的社区综合服务载体，延伸社区服务覆盖面，提升社区服务绩效。

（六）坚持人民主体地位，构建共建共享的社会矛盾纠纷化解机制

一是重塑多元调解体系。着力构建社会自治型的人民调解机制。从政府主导的模式，逐渐过渡为社会自治的模式。促进调解机制的法治化、专业化，提高社会的有效参与度，完善公共服务型的行政调解；发展市场引导型的商事调解和行业调解。二是促进信访的法治化。完善司法机关对涉法涉诉信访的有效化解机制，行政机构对信访问题的正确处置机制。建立健全信访的第三方参与机制，实现信访问题的社会共同治理。三是确保公众有效参与司法。确保公众有效参与司法，不断提升司法的公信力。改革人民陪审员制度和人民监督员制度。四是确保纠纷解决机制的有效衔接。注重整合资源，实现各项机制的优势互补和有机衔接。实现诉讼与非讼机制的有效衔接。实质性地支持和完善诉讼外的纠纷解决机制。

（七）建立城市安全和風险控制体系，保障城市安全运转和发展

一是建立现代化社会治安综合治理体系。要构建起社会治安的多元共治格局。综合运用政府与社会“两只手”做好社会治安综合治理工作。政府通过指导组织志愿力量、购买社会服务深入动员，社会通过自愿参加和互助协作参与治理。

二是建立现代化城市安全和风险防控体系。首先，着力形成多元共治的城市安全和风险防控格局。形成多部门跨行业协同的工作机制。建立城市风险数据库。制定城市风险标准，建立和完善科学的标准体系。建立科学的绩效考核制度。积极探索引入社会力量参与城市风险管理；把保险机制等引入城市风险管理。其次，强化城市运行安全保障。探索符合本地城市特质要求的城市运行安全保障体系。根据不同区域安全风险等级，完善公共安全视频监控点布点规划建设。提高基础设施安全配置标准，重点加强对城市高层建筑、大型综合体等的检测维护。完善大型群众性活动安全管理制度。严防自然灾害引发事故。着手建立系统性的“城中村”安全和风险防范体系。再次，建立安全生产风险防范和监管机制。加快安全生产信息化建设，建立重大险源监控和应急救援体系。科学合理确定企业选址和基础设施建设、居民生活区空间布局。建设安全生产隐患排查治理体系。强化企业预防措施。建立完善职业病防治体系。第四，完善食品、药品安全监管体系。建立健全食品药品安全风险监测评估体系、药品安全监管综合评估体系，制定完善食品药品安全事故应急预案。第五，完善网络风险综合治理体系。建立具有创新性的网络风险综合治理体系。完善规范互联网发展的制度。建立综合协调执法治理体系。更好地发挥网络在社会治理中的作用。最后，要防范智慧城市建设中的风险。防范智慧城市建设中规划设计阶段的目标可行性风险，建设阶段的经济风险、社会环境风险、管理风险及运行阶段的技术可靠性及安全性风险等。

三是推进城市应急体系现代化建设。首先，进一步推进应急管理体制创新。逐步建立起“大应急”格局（深圳已在这方面做了不少探索）。同时，强化应急指挥平台枢纽作用。其次，探索应急管理法治化。推动各个片区、社区和相关部门严格依法依规开展突发事件应急准备、应急处置和善后恢复工作，确保应急管理工作有法必依。引导社会各界参与应急管理法治体系建设。再次，促进应急管理全过程标准化。推进突发事件事前防范、应急救援队伍管理、突发事件事中处置和事后恢复等应急管理全过程的标准化工作。最后，强化城市反恐防控工作。加强维安与情报收集。开展城市公共安全教育以及反恐教育，提高市民的反恐意识。强化社区反恐防控作用。完善城市应急协调机制，建立高效的城市反恐应急体制。

（八）发挥创新优势，推进社会治理智能化专业化

一是建立完善社会治理大数据。推进本地基础信息数据库建设，建立社会治理大数据，形成纵向贯通、横向集成、共享共用综合平台。逐步建立社会治理数据标准体系。落实国家政务信息化工程相关规划，建设政府大数据平台，全力打造智能化政府政务共享平台，实现政府政务共享。二是运用现代技术创新社会治理方式。运用现代技术，重构社会生产与社会组织彼此关联的形态，充分运用现代化的社会治理手段，优化治理过程，提升社会治理层次和水平。三是打造匹配“智慧城市”建设的“智慧社会治理载体”。首先，全面推进“智慧城市综合体”体系建设。一方面，在物理层面打造“智慧城市综合体”，为社会治理体系的智能化提供物质基础。另一方面，同步在管理体系上实现智能化。其次，大力推进“智慧公共服务”体系建设。推进“智慧公共服务”体系建设，全面推进就业、医疗、文化、安居等公共服务领域的专业性智能应用系统建设，提升公共服务各领域建设和管理的规范化、精准化和智能化水平。再次，积极探索“智慧安居服务”治理体系建设。积极探索融合应用物联网、互联网、移动通信等各种信息技术发展社区政务、智慧家居系统、智慧楼宇管理、智慧社区服务等。最后，推进分类治理，推进社会治理专业化。以科学的态度打造专业的社会治理队伍，增强社会治理的专业化水平。全力打造社会治理专业化人才队伍建设。建立信息反馈、自我完善和纠错机制和社会治理效果测评体系。

（作者单位：中国宏观经济研究院社会所）