李晓琳

户籍制度改革是推动新型城镇化、破除劳动力要素流动障碍、深化供给侧结构性改革、维护社会公平正义的核心改革。我国户籍制度是计划经济时期人口管理的工具，时至今日已经承载了城乡差异、地区差异带来的资源分配不均和社会身份差异。2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，新一轮户籍制度改革开始。然而时至今日，改革的整体效果不尽如人意，改革推进过程中仍然存在大量梗阻问题，直接阻碍了改革的深化。

一、新一轮户籍制度改革的基本情况

《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确，此轮改革取消农业户籍与非农业户籍性质区分，建立城乡统一的户籍登记制度；到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。截至2017年5月，全国各省区市都已研究制定户籍制度改革实施意见，均提出“取消户籍性质区分”。25个省区市发布了居住证实施办法。整体来看，很多地区的落户政策比国家层面要松，中小城市已基本完全放开落户。但从改革效果来看，改革并没有实现预期目标，主要表现在以下几个方面：

一是农转城落户吸引力不大。此轮改革以优先推动长期在城市工作生活的农民工落户为重点工作，着力缩小常住人口城镇化率与户籍城镇化率的差异。然而从目前的落户情况来看，社会反响并不强烈。多地完成的农民转市民指标，大部分是通过征地、随迁人口，城市改造带来的身份转变实现的，例如湖南省株洲市，2016年新落户22万人，农村转移人口仅有8000多人，其余均为乡转镇、县转区实现。整体来看，常住人口城镇化率与戶籍人口城镇化率的差异仍然比较大（见表1）。

二是中小城市落户吸引力不大，大城市人口压力依然突出。此轮改革希望以落户的放开，吸引更多人口到中小城市落户。然而大城市聚集了更多的产业、资金、机遇，人口大量聚集的压力仍然在超大城市和大城市。 全国有一半农民工集中于中国的前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。农民工无法在其主要聚集地——超大城市和大城市落户，中小城市落户的放开对其解决子女教育、医疗、养老等问题没有实质性意义。

三是“积分落户”成为地方政府挤出农民工的新手段。2014年以来，一批大城市、中等城市纷纷推行“积分落户”。从具体的指标设置来看，绝大部分城市指标分值设置的人才指向十分明显，对本轮户改的重点群体——农民工群体来说，门槛依然过高，积分落户也使大中城市可以“顺理成章”地再次将大部分农民工排除在外。

二、我国户籍制度改革推进过程中的关键梗阻问题

（一）户籍与福利脱钩这一核心要义没有得到贯彻

从本质上来说，附加到户籍上的各种福利是我国户籍制度弊端的根本所在。深化户籍制度改革的核心抓手是剥离附着在户籍上的就业、人事、教育、卫生、养老、失业、低保、住房等诸多福利。尽管绝大部分地区明确取消农与非农的登记形式，但大部分改革措施停留在取消形式上的户籍差别和扩大公共服务覆盖面上，而依托在户籍身份上的一系列差别待遇仍然大量存在，户籍依然是社会福利差异化的依据。

（二）土地制度改革仍然没有全国层面明确的顶层设计

土地与户籍紧紧捆绑在一起，然而土地制度改革一直未能在全国层面破题。农村户籍附着着耕地承包权、宅基地等重要福利。在发达地区和城市郊区，农村户籍含金量远超过城市户籍。若农村土地资产处置不清，没有对等的权益保障，必然形成“两头靠”的状况。然而在我国，土地已经成为最重要的财富，中央、地方各级政府、农民对土地各有不同的利益诉求，相关改革直接触动多方利益。特别是地方政府对土地的依赖性不断增大，土地制度改革已经不仅仅是农村的改革，还是财税体系的改革，更是城乡利益格局的改革，由于其复杂性相关改革方案一直处于难产状态。

（三）多项改革涉及多个部门，统筹难度很大

户籍制度发展到今天，附着的社会管理功能、经济利益分配以及社会福利格局较为复杂。改革推进过程中涉及到公安、人社、住建、国土、教育、卫计、民政、发改、财政等多个部门，统筹难度很大。当前我国户籍制度改革的牵头部门是公安部门，而公安部门自身职能的设置具有一定局限性，很难统筹协调如此多的同级部门。例如，2016年9月，国土资源部等五部门联合发布了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，核心是实行人地挂钩机制，但文件仅停留在纸面，相关部门并没有配套政策，到基层无法落实。又如，人口流入地面临着严峻的随迁子女义务教育问题，需要增加大量学位。而根据编制管理部门“控编减编”的要求，需要暂停设置新机构、暂停增加教师编制，与增加公办学位供给的需求直接矛盾。

（四）地区间利益壁垒难以打破

跨省、跨地区的户籍迁移是户籍制度改革推进过程中的难点。我国现有的社会福利体系是分地区、分城乡、分职业人群设计的，已经形成了明显的区域差异。户籍人口的迁移代表着人口流入地与流出地之间重新进行支出责任的再划分，不同地区之间的利益格局发生调整，各地多以自身发展需求为第一要务，必然面临既得利益地区的强大阻力。在福利水平城乡差距、地区差距较大的前提下，难以直接取消各地的公共服务筛选机制，实现户籍与福利制度的脱钩。

（五）农业转移人口成本分担机制没有理顺

一是各地对农业转移人口成本还未能科学核实。当前，一些地方还没有进行科学的农村转移人口成本的核算。一些已经核算的地方对成本的理解方式也不一致，计算的内容、口径、方式不同，结果差距很大。例如，重庆进行户改时间较早，是以截至2016年底已转移人口为依据，进城落户400万人，约花费4200亿元，得出人均10.5万的结论。其他城市多以预测的方式进行核算，株洲为30万，东莞为9.46万。

二是各级政府对其所应承担的成本支付边界认识不统一。当前认识的分歧主要集中在中央与地方政府在公共服务供给成本分担责任边界的界定上。地方政府认为，中央政府对于大多数公共服务供给均应有成本分担责任；中央则认为分担责任应集中在基本公共服务领域。同时，省（自治区、直辖市）一级政府对农村转移人口落户的热情低，并没有形成可操作的转移支付政策和奖补政策，造成了分担机制的缺位，负担集中压在市（地区）、县（市辖区、县级市）政府。

三是转移支付没有将常住人口因素纳入考量。伴随着居住证功能日益完善、农村户籍的含金量不断提高，很多农村户籍转移人口办理居住证后成为实际的城市人口，但并不愿在城镇落户。这就意味着在一些城市大量农村转移人口以常住人口的形式存在，而当前中央和省的转移支付和奖补政策仅以户籍为依据，导致市级政府负担较重。

四是转移支付及奖补机制的精准性不足。中央奖补资金存在“撒胡椒面”现象，没有根据各地基本公共服务供给实际成本差异、经济发展差异等多方面因素综合进行考虑。例如东莞初中教育生均成本为2.1万元/人.年，但中央和省核定的生均成本依据的是全国平均水平为0.22万元/人.年，同时仅按照50%进行补助（即补助0.11万元/人.年），这样仍有94.76%的缺口（1.99万元/人.年）需由市镇两级财政负担。

三、破除户籍改革过程中关键梗阻问题的建议

（一）抓住社会福利制度与户籍脱钩这一核心要义

牢牢把握社会福利制度与户籍脱钩这一主线，有步骤地取消现行户籍制度对财富分配、公共服务等资源分配的依据功能。各种社会福利制度与户籍制度脱钩后，将倒逼这些制度在各自领域改革。首先要着力消除城市内部户籍与常住人口福利差异。当前应稳步扩大基本公共服务覆盖面，推动基本公共服务对所有常住人口的均等化覆盖。不断优化基本公共服务布局，着力提升基本公共服务保障能力和水平。

其次，逐步建立新的城镇常住人口公共服务获取新机制。禁止社会福利新出台的政策与户籍挂钩，彻底摒除户籍标准，重新构建适应城市实际情况的社会福利获取机制，可以以社保、个税等标准在内的不同条件设定不同城市社会福利获取的差别化门槛。在条件相对成熟的情况下，对现有与户籍直接相关的福利政策进行全面清理，尽快调整相关政策，修订完善相关法律法规，取消按户籍设置的差别化标准。

（二）推动有利于农村人口转移的土地制度改革

加快推进农村土地确权、登记、颁证，根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题。依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权，给予转户农民选择权，农民进城后按照自身意愿决定是否进行农村的土地流转。推进农村集体经济产权制度改革，加强农村集体资产监督管理，维护集体经济组织和成员的合法权益。进一步建立健全农村产权流转交易服务体系，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。有条件的地区，通过市场机制实现进城农民土地的价值转换；对偏远地区的农民，由国家进行专项补偿加以引导。

（三）加强对户籍制度改革的统筹协调，打破部门、地区利益壁垒

提高户籍制度改革负责机构的地位和影响力。建议在中央全面深化改革领导小组之下设置专门机构负责户籍制度改革工作，制定户籍改革短期和中长期规划，特别是做好多个部门的统筹协调工作，及时研究和协调解决改革推进过程中的梗阻问题。由该机构安排并督促各部门及时调整出台配套政策措施，确保改革顺利进行。統筹整合各部门人口数据，加快建设城市实有人口和常住人口动态监测平台。

加快推进教育、社保等矛盾集中领域的改革。例如，国家和省编制部门对农业转移人口数量多的地区适当放宽义务教育阶段学校的教师编制管控。对编制已满，但确实有需求有条件增设学校或扩班的镇街，可允许其适当增加教师编制。

以缩小城市发展差距为基础推动相关改革。短期内，不同城市间的发展差距无法消除，需要以分类推进不同城市的改革为主。长期来看，达到大中小城市人口分布的预期目标，必须以缩小地区间发展差距为基础。

（四）加快完善农业转移人口成本分担机制

一是尽快指导市级政府进行成本分类核算。中央给出基本公共服务核算清单，加快做好改革成本数据核算和测算，指导各地以市级政府为主体，核算基本公共服务成本；同时，要求各地按照自身实际情况，核算其他公共服务成本。

二是在全国层面进一步明确各级政府共同分担成本聚焦于基本公共服务，中央政府要对支出压力较大、矛盾集中的地区和公租房、义务教育等重要领域承担起更多支付责任。省级政府重点对省内跨市县迁移的外来人口公共服务提供支持，并由中央督促省级人民政府落实配套资金。

三是考虑为常住人口提供基本公共服务的增支因素。中央财政在充分考虑各地向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求，并根据基本公共服务水平提高和规模增长情况进行动态调整。逐步改变以户籍人口为依据的转移支付制度，构建以城市实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。

四是形成精准的转移支付和奖补机制。根据各地的实际情况，综合考虑不同基本公共服务供给成本差异，户籍人口、持有居住证人口和常住人口结构，以及各地的经济发展情况有针对性地区别化进行转移支付和奖补机制。

（作者单位：国家发展改革委体管所）