河南出台国企指导意见僵尸企业出清市场说了算

煤炭行业是国家去产能的重点行业，山西是煤炭生产大省，由于去产能政策而形成的“僵尸企业”债务堆积、债务处置及遇到的问题具有典型性、代表性。课题组通过实地调研，针对存在的问题，提出了下一步加快推进地方国有企业集团涉“僵尸企业”债务重组的政策建议。

一、煤炭行业债务总体情况

山西拥有七大地方国有煤炭企业集团，分别是焦煤集团、同煤集团、阳煤集团、潞安集团、晋能集团、晋煤集团和山煤集团。这些企业均是山西煤炭行业的龙头企业。煤炭行业在去产能过程中形成的“僵尸企业”基本都是隶属于以上企业集团。“僵尸企业”的债务呈现以下特点。

（一）债务普遍超过资产，淘汰资产多已无效

山西国有煤炭企业集团公司涉“僵尸企业”债务负担普遍很沉重。由于以往经营过程中的长期亏损，“僵尸企业”债务长期堆积、甚至达到资不抵债的程度。在去产能过程中，由于矿井设备等资产拆除之后多数无法再利用，资产回收价值低，不能通过资产处置、债务重组、破产清算等方式及时进行有效处置债务，企业无力偿还负债，陷入停产、半停产状态。截至2016年底，山西晋能集团涉及去产能所属单位的资产总额为7.84亿元，负债总额达14.65亿元，资产负债率高达186.98%；2016年，山西焦煤集团去产能矿井的负债总额40.57亿元，总资产37.54亿元，资产负债率达108.07%；山西阳煤集团去产能关闭矿井涉及资产总额102.23亿元，负债101.85亿元，资产负债率达99.63%。

（二）债务组成主要为金融债务，其次是经营性负债

地方国有企业集团涉去产能“僵尸企业”的债务组成主要有三部分：一是其控股集团的统借统贷或担保资金，资金来源是银行；二是从银行直接贷款，比例很低；三是生产经营过程中形成的经营性负债，包括对职工欠款、欠缴税费及应付工程费、材料费等。目前，“僵尸企业”债务大部分是金融债务。2016年，山西省煤炭去产能实现退出2325万吨，省属七大煤企关闭退出25座煤矿，涉及金融债务共计128.67亿元。

（三）金融债务转移到集团层面，主要模式为统借担保

山西“僵尸企业”的大部分债务是通过上级或集团公司统借统贷或担保等形式，企业虽然关闭出清了，但债务没有出清，而是堆积上移到了集团层面。山西省金融办统计，2016年山西煤炭去产能实现退出2325万吨，七大煤企关闭退出25座煤矿，涉及金融债务共计128.67亿元。其中，由关闭煤矿企业直接向金融机构融资的金融债务只有4.39亿元，而通过上级或集团公司的金融债务高达124.28亿元，占比高达96.59%。山西七大煤企关闭煤矿金融债务的具体情况为：焦煤集团直接金融债务6324万元，间接金融债务34.62亿元；同煤集团全部为间接金融债务，计28.24亿元；阳煤集团直接金融债务2.93亿元，间接金融债务34.79亿元；潞安集团全部为间接金融债务，计16.99亿元；晋能集团直接金融债务8297万元，间接金融债务9.63亿元。

二、本轮“僵尸企业”债务形成的主要原因

“僵尸企业”债务形成的原因比较复杂，有些企业由于市场形势不好，经营不善，造成资不抵债；有些企业符合当时的环保、技术等标准，由于去产能政策的实施，技术、环保标准等提高了，成为落后产能和“僵尸企业”。从山西煤炭行业本轮“僵尸企业”债务困境的实际情况看，形成原因包括以下几个。

（一）企业煤炭资源枯竭陷入长期亏损

部分“僵尸企业”的矿井属于资源枯竭型矿井，开采强度非常高，开采年限也很长，可采资源剩余不多。加上在煤炭发展黄金十年期间，民营个体小型煤矿发展迅猛，私挖滥采现象严重破坏了采煤作业条件，加剧缩短了这些老矿井的设计可采年限，造成矿井资源加速枯竭，提前结束服役年限，形成长期亏损局面，给企业造成沉重负担。自身因为造血功能丧失，经营现金流严重不足，只能依靠集团公司统借统贷维持日常生产经营。山西同煤集团的同家梁煤矿和雁崖矿、山西西山煤电集团的白家庄矿、山西晋煤集团煤炭的王台铺煤矿等债务的形成都属于这种情况。

（二）政府主导下国有煤炭企业整合矿井技改投入大负担重

2008年开始，山西企业在政府主导下大力推进煤炭资源整合和煤炭企业重组，2012年完成整合。在此背景下，山西地方国有煤炭集团受政策性推动，盲目扩张、兼并、多元化发展，追求短期内做大规模，加之地方政府支持下的融资渠道顺畅化、融资成本低廉化，各家金融机构竞争激烈，短期内信贷资金大规模集中进入，企业资产负债率随之急剧上升。由于大部分被整合矿井一直处于技改期，技改资金为金融机构借款，金额大、利息负担重，在进入煤炭价格持续下跌时期，部分被兼并煤矿难以产生效益，相继进入停建、停产状态，面临关停、半关停窘境，到期还本付息资金依靠上级公司以贷还贷，造成债务规模逐年增加。山西同煤集团的北辛庄、宏达、东周窑、金海矿井等属于这种情况。

（三）企业市场竞争力不足无法生存

由于市场竞争程度提高、行业结构调整步伐加快，造成一些煤炭企业竞争力下降，经营亏损，无法生存，一些低端产品企业、高污染高能耗企业、低小散企业，由于技术含量低、产品附加值低、转型升级难，在产业结构调整大背景下，煤炭企业缺乏自主创新意识，产品和服務比较优势不明显，产品无市场、经营无利润，连年亏损，债务堆积，被市场抛弃，沦为“僵尸企业”。山西晋能集团下属的部分僵尸企业属于这种情况。

三、当前债务处置遇到的突出问题

调研了解，尽管2016年以来去产能的任务都已完成，但大部分地方煤炭企业集团涉及“僵尸企业”的资产、债务仍未处理，“僵尸企业”仍未出清。除了相关利益方仍在期待后续支持政策导致债务处置工作处于观望状态之外，“僵尸企业”债务处置过程中也存在一些突出困难，导致这一工作陷入停滞。

（一）金融债权债务关系不清晰，集团公司背负大部分“僵尸企业”债务

由于大部分“僵尸企业”经营情况较差，银行授信不足，甚至自身并不具备融资条件，所需资金基本上都是由其上级集团公司统一从金融机构融资后，再以委贷或垫资方式拨付给各煤矿，这就导致了难以确定金融债务中“僵尸企业”承担的数额，债务承担的主体本身不清晰。同时，僵尸企业债务涉及多家金融机构，债务也无法准确分配到每家金融机构，金融债权模糊。由于金融债权债务关系不清晰，“僵尸企业”大部分金融债务几乎全部由上级集团公司承担，本身直接对应的金融机构债务很少。因此，尽管一些“僵尸企业”已经关闭不产生现金流，但集团公司仍需承担这些企业债务的正常付息、接续，造成集团公司债务负担持续增加，经营风险加大，整体信用条件有所恶化。如，山西同煤集团，去产能关闭的13个煤矿自身没有融资能力，共有贷款117亿元，几乎都是通过同煤集团贷款或者担保，用于这些煤矿的技术改造等，大大增加了同煤集团债务风险。如果集团公司不能及时归还关闭煤矿的贷款，会影响集团公司总体征信，从而降低集团公司总体融资能力，加大集团公司经营风险。

（二）缺乏配套激励政策，金融机构处置债务积极性不足

金融债务是“僵尸企业”债务的主体，缺乏相关配套的金融政策是债务处置难的关键所在。一是债务减免在“僵尸企业”债务处置中的运用受到局限，体现在减免授权方式难落地，金融企业自主减免权限不够，贷款减免必要性、合理性论证复杂等。二是在呆账核销方面，财政部和国家税务总局对于呆账核销的税款抵减口径不一致，呆账核销标准过于严格，商业银行核销自主权受限，存在“应核未能尽核”问题。三是银行内部严格的不良资产责任追究机制，使得银行难于让利以形成有效的债务重组方案。四是作为分支机构的成员单位对于与融资方案和清偿方案直接相关的重大事项无授信权限，自主性较弱。

（三）债委会尚未充分发挥作用，债务处置协调机制尚未确立

银监会等三部委制定的《关于钢铁煤炭行业化解过剩产能金融债权债务问题的若干意见》，明确规定要推动组建并有效发挥债权人委员会的作用，这是推动处置“僵尸企业”债务工作的重要机制。目前，债委会在实际运行中遇到多重问题。一是银行之间沟通信息不够顺畅。由于缺乏有效的沟通机制，银行之间存在无法及时联系到各债权人的问题，导致同业之间及时组建债委会和后续相关方案的统一实施均存在一定的困难。二是银企信息不对称。企业资产信息不够透明，因企业重组、身陷复杂担保圈等原因，部分企业缺乏诚信，存在恶意逃废债问题。三是组建债委会缺乏一定的牵头动力，各债权人工作主动性不足。目前各债权人对债务的处置手段不尽相同，往往出于各自利益考虑采取单方面行动，而组建债委会往往存在处置见效慢、沟通协调累、达成共识难的问题。四是银行债委会和企业所在地政府及企业的供应商等其他债权人沟通力度不够。债委会组成成员众多，意见不易调和，导致在帮扶企业时出现其他债权人的诉讼，造成帮扶难度增加。

（四）破产清算程序不完善，“僵尸企业”难以市场出清

尽管我国早在1986年便出台了《企业破产法（试行）》并于2007年正式实施了《企业破产法》，但企业的破产清算在实际操作过程中仍遇到很多问题，导致众多“僵尸企业”僵而不死、僵而难死。一是诉讼周期长、案件执行难，且银行面临抵押物变现难、执行率低等问题，债务处置进展缓慢。二是国有“僵尸企业”的“三供一业”等社会职能尚未剥离，地方政府考虑社会稳定不允许企业破产。三是退出矿井的股东由于补偿问题导致股东会决议难以形成，特别是部分关闭企业为民营股份参股的独立法人单位，民营股东利益诉求协调难度大，诉讼清收难度较大，执行效果差。四是政府尚未出台配套的资产、土地、矿权等关闭企业清算政策，债务处置工作难以正常推进。

四、加快“僵尸企业”债务处置工作的政策建议

处置“僵尸企业”是一项复杂的系统工程，牵一发而动全身，牵扯到债务处置、资产处置、职工安置、存量资产利用等方方面面的问题，而债务处置是其中最核心的关键问题。虽然债务处置的原则是市场化、法治化，但地方国有企业集团多数行为与政策紧密相关，单靠完全市场化措施，各方利益难以有效尽快平衡，也难以从根本上出清“僵尸企业”，需要从金融、税务、土地、矿权等方面制定有利于推动债务处置工作的配套政策。

（一）组建省级国有资产平台，承接“僵尸企業”整体资产负债

以省为单位，成立新的省级国有资产管理公司（剥离公司），专注于承接省内涉去产能企业的整体资产负债；或在已有资产管理公司基础上，设立专门台账，承接省内涉去产能企业整体资产负债。一是对新成立的剥离公司承接的资产负债进行整体性、渐进式、专业化处置，做好清产核资、资产评估、财务审计等基础工作，建立企业档案，设立工作台账，建档入库，核实企业资产债务情况。二是逐步消化各项资产、债权债务损失，少走破产清算、多试兼并重组和债务重组，避免损失、矛盾的集中爆发。三是新成立的剥离公司承担债务处置的主体责任，与银行债权人委员会就债务处置各项程序任务进行谈判协商，力求取得协调一致。四是赋予新成立的剥离公司一定的再融资能力和条件，同时剥离公司也是财政资金补贴注入对象。

（二）完善金融支持政策，调动金融机构债务处置积极性

尽快出台金融扶持政策，建立“僵尸企业”债务处置缓冲机制。一是调整贷款减免授权方式，扩大金融机构自主减免权限，放宽呆账核销标准。二是对“僵尸企业”相关金融债务停息挂账，降低关闭退出期间的利息费用负担，待企业置换先进产能工作完成后，由先进产能企业按比例承接相应金融债务，并开始计息还贷。三是对政策性关闭退出矿井债务由政府出台支持政策，承担一部分责任，核销贷款本金。四是在流动资金贷款接续和并购贷款等方面放宽限制，支持银行维持流动性，实施行业整合。五是出台去产能中长期贷款政策，由涉及去产能企业在金融机构申请中长期低息贷款，用于支持去产能企业转型发展。

（三）完善债委会工作制度，有效协调债务处置相关方利益

加强监管部门领导，提高债委会工作效率，对于中小银行给予适度政策支持，维护中小债权银行利益。建立“僵尸企业”定期向债委会报告制度，定期向上级主管部门和债权银行报告其全面、真实的财务信息和经营状况，不得有隐瞒融资、虚构销售收入或虚假生产经营等情况，主动配合政府及银行对“僵尸企业”的清理措施和风险化解方案，减少信息不对称。建立顺畅的同业沟通平台，保持信息共享和意见交流顺畅。

（四）建立庭外重组机制，鼓励债务处置相关方庭外达成和解协议

借鉴韩国、日本等国家债务处置经验，由政府推动建立统一的企业重组协调委员会。基于伦敦模式和庭外债务重组八项原则，制定庭外债务重组政策指引，强调对企业经营情况改善和债务快速处置的具体要求。通过企业重组协调委员会，协调庭外重组的有序开展，同时负责仲裁各方分歧，鼓励企业与银行在庭外快速达成和解协议。

（五）理顺清产核资政策，资产负债两头突破

山西省财政厅、省国资委和国土资源厅制定了《关于在国有煤炭等省属企业开展采矿权、土地等国有资产价值重估的工作方案》，在省属七户重点煤炭企业和部分冶金行业先行开展了资产价值重估试点工作。通过对授权经营土地和采矿权价值重估，将评估增值部分增加企业资产账面价值，从而降低企业资产负债率。在“僵尸企业”退出过程中也可采用这一做法，制定具体明确的政策实施细则，解决“僵尸企业”资产损失和经营亏损问题。

（六）完善破产程序，推动“僵尸企业”应破尽破

完善破产清算程序，对长期停产、资不抵债、盘活无望的僵尸企业，能够按照《企业破产法》，真正实现市场出清。一是提高诉讼效率，缩短诉讼周期，加大案件执行力度。二是加快推进国有“僵尸企业”的“三供一业”等社会职能剥离进度。三是出台配套的资产、土地、矿权等关闭企业清算政策，加快推进债务处置工作。四是在法律规定范围内适当简化程序，出台相关法律政策、司法解释对该方面内容进行规范，特别是僵尸企业不动产的处置方面，企业可规定在一定期限内若没有进行追溯的不动产即视为对方予以认可。

（执笔人：安淑新、李世刚。单位：国家发展改革委经济所）