...所首届公共外交国际论坛上发表演讲. 察哈尔学会供-公共外交公...

张柳+冉玉体

摘要：目前，蓬勃发展的国际友城对我国对外交流具有重要作用。本文在分析我国国际友好城市现状的基础上，以公共外交的视角，从主体的界定、对象的划分以及方法的指导三个方面阐述公共外交对我国国际友好城市管理与建设的指导作用。

关键词：公共外交 国际友好城市 指导

中图分类号：F299 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2017）16-0090-03

国际上友好城市的交往兴起于二战后的欧洲，其目的是消弭战时双方国家人民的敌对情绪。现今，“国际友好城市”，又称为“姐妹城市”或者“双胞胎城市”，是指一国的城市与另一国相对应的城市通过签署正式的友城协议书，实现双方城市开展政治、经济、教育、文化、体育等各个领域的交流合作。友好城市关系作为次国家政府开展国际活动的最初形式，是各次国家政府（地方政府）与其他国家实现地方政府间友好往来与区域合作的重要渠道，也是公共外交早期的践行方式之一。[1]我国对友城研究工作起步较晚，理论的研究更多的来自西方的理论系统；对友城工作的实践探索，是在顺应世界和平发展大前提下，不断总结经验，调整原则与政策。本文通过对我国友城发展的现状进行总结整理，然后分析公共外交对我国友城发展的相关指导。

一、我国国际友好城市的发展现状

中国友好城市的建设工作起步较晚，其发展历程可分为起步探索、深入发展、蓬勃发展三个阶段（见表一）。随着中日关系开始正常化，1973年经中央批准，确定了天津市对日本神户市的第一对“姐妹城市”，并确定部分试点城市，然而缔结友城的国家仅限于日本；随着改革开放的发展，短短20年里，我国友城总数达到了近400对，友城发展势头迅猛；从1992年确立我国市场经济体制，我国对外开放程度不断加深，到2017年5月底，中国的友城总数达到2432对。随着全球化的不断加深，國际友好城市逐渐呈现由情感型交流向实务型合作的转变趋势。[2]

截止到2017年5月27日，我国有31个省、自治区、直辖市与476个城市和五大洲135个国家的508个省州和1593个城市建立了2432对友好城市关系。[3]特别是近十年来，中国抓住全球化发展契机，全面开展对外交流，我国以平均每年缔结100对国际友好城市的速度积极践行“走出去”政策（见表2）。

发展不平衡是我国现阶段友城活动的一个突出特点，既包括对外发展的不平衡，也有内部发展的不平衡。对外发展不平衡表现在，缔结友好城市的对象更多集中在发达国家。与我国结好前7位的国家分别是美国、日本、韩国、俄罗斯、澳大利亚、德国、法国（见表3），占所有结好数的45.6%；全球五大洲，我国缔结的友好城市主要集中于亚洲、欧洲与美洲，占交往范围的88%（见表4）。与发展中国家，特别是非洲国家的友城交往十分有限，到目前为止，非洲只有33个国家与中国缔结友城，且总数仅仅为132对。

对内发展不平衡表现在我国沿海地区是经济发展最发达、最活跃的区域。江苏省数十年来都是我国缔结友城数量最多省份（见图1）。截止到2017年5月31日，江苏省正式缔结的友城达304对，占全国友城总量的12.5%；山东、广东、浙江等沿海地区，位列全国排名前4位。该数据表明一个省市的国际友好城市发展的速度和数量与其对外开放程度和经济发展水平呈正相关关系。[4]由于经济发展水平受限，外事工作较少，国际交往缺乏足够的经验，我国中西部地区友城工作的开展明显落后，例如西藏、贵州、青海，其友城数量远远低于我国各省份友城数量的平均水平。

二、公共外交视角下的国际友好城市建设

公共外交是集合外交学、国际关系学、传播学、跨文化交流学等众多学科的一门综合性的学科。对公共外交的早期研究来自于美国，蒙德·古里恩教授将公共外交界定为“涉及公众态度对外交政策的形成与执行的影响”[5]。Malone将公共外交界定为针对他国的社会公共活动。[6]学者的研究仅仅局限于将公共外交纳入国家活动的范围，其目的在于国家形象的对外宣传，国家政府、官方部门的干涉过多，其他非国家行为体（例如非政府组织、民众等）参与不足。近年来，公共外交的研究不断深入，Nicholas J.Cull（2009）将公共外交看作国际行为体，认为可以通过与他国公众的相互交往来管理和创造有利的国际环境。[7]我国的学者也深化对公共外交的研究，如赵可金、韩方明、陈志明等都在此领域颇有建树，提出了系统的理论分析、战略规划、实施策略以及未来发展趋势。

（一）主体的界定

不同于官方的外交形式，公共外交作为一种新的外交形式，其主体、参与者都得到了很大扩展。一方面，公共外交具有官方性质，所有的公共外交活动都不能违背国家的战略与政策[8]，国家的最高领导层、外交部门以及公共外交的相关部门是公共外交的主体；裘援平（2010）指出，公共外交虽然由政府主导，但也强调公众的参与[9]，所以其活动具有明显的半官方性质，非政府组织、民间力量更是公共外交的主力军。同时，公共外交也强调构建政治志愿体系，集中一切可以推动民间交流的资源和途径，可以依托项目驱动，鼓励社会参与等。

我国友城建设的主体借鉴公共外交的主体划分。从官方交往来看，外交部、各省市外侨办、外事管理部门都是相关的管理部门；从半官方性质交往看，中国对外友好协会作为践行公共外交的重要部门，推动国际友好城市交流，促进与各国城市组织的联系。1992年，中国国际友好城市联合会作为全国友协的姊妹组织成立，主要负责我国友城建设的鼓励工作，全国会员代表大会是其最高权力机关，理事会是其政策的执行机构（见图2）。民间力量也是友城建设的重要力量，包括海外侨胞、引进或派出的专家与留学生，科技交流、经济合作项目等。

（二）对象的划分

1979年，国务院发文明确指示友城管理工作由外交部统一领导，由中国对外友协具体负责与协调。从官方来看，通过各国政府间的努力与考察，国际友好城市的对象主要是官方的缔结，同时随着国际间友好城市的繁荣发展，还成立了一些国际的官方组织，如地区友协与国别友协。

2011年中国时任外交部长杨洁篪在《努力开拓中国特色公共外交新局面》文章中指出：“公共外交借助各种传播和交流手段，向国外公众介绍本国国情和政策理念，向国内公众介绍本国外交方针政策及相关举措，旨在获取国内外公众的理解、认同和支持，营造有利的舆论环境”[10]，与政府间的官方外交不同，公共外交是以公众为导向，对象是海内外公众，主要还是外国公众。所以国际友好城市的发展跟国外公众有关，例如政府官员、民间团体、大众传媒、民众友人等。官方政府缔结的友好城市是国际交往的桥梁，而公众的参与是交往成果得以繁荣发展的关键。

（三）方法的指导

公共外交是公共关系在国际关系的实践中十分广泛的应用，其作为实现国家外交政策的一种辅助手段，受到了各国的重视。[11]其指导方法体现在政府途径、项目依托、传播与媒体三个方面。

政府主要任务是制定相关政策。我国国际友城工作属于公共外交（民间外交）的范畴。目前我国友城发展的现状呈现倒金字塔模式（见图3），所以友城管理的一个要求是顶部要精，中部要粗，底部要大。[12]根据国务院颁发的相关文件，我国友城工作的总方针是：在独立自主和平外交政策的指引下开展友城工作，态度积极，步骤稳妥，友好为先，注重实效。还要遵循“讲友谊，讲互利，讲实效”的交往原则。[13]

公共外交中的多轨外交理论提及，通过提供经济机会、非正式渠道的活动；通过学习、研究、培训等方式都可以促进友好交往。[14]通过友城的渠道开展各种经济、文化、科技、旅游等方面的项目合作（例如跨国公司）；派遣留学生与研修人员，引进人才（例如孔子学院）等方式都是稳固和加深友城合作的重要方式与途径。

成功开展公共外交的一项重要因素即是信息的传播，公共外交强调通过传播信息，来引导有利于本国的公众舆论，进而构建良好的国家形象。国际友好城市的建设也离不开传播，可以通过新闻媒体，吸引关注度，增加曝光率，以此寻找合适的友城合作伙伴；亦可以依靠名人搭桥，借助名人效应抬高知名度，推动意向友城的相互了解。

三、结语

国际友好城市交流在增进中外了解与友谊、促进对外交流合作方面发挥了重要的桥梁与纽带作用，加强以国际友好城市关系也是地方外事服务于中央总体外交的要求。本文从公共外交的视角出发，结合当前我国国际友好城市的发展现状，对友城的工作提出了理论性的指导，对友城日后建设工作措施的提出具有重要的意义。

参考文献：

[1]陈志敏.次国家政府与对外事务[M].长征出版社，2001：11.

[2]肖冰.欠发达地区开展国际友好城市合作研究[D].哈尔滨工业大学，2008：1.

[3]中国国际友好城市联合会.http：//www.cifca.org.cn/web/YouChengTongJi.aspx.

[4]许春，许锋.友好城市资源与开放型经济关系的经济学分析——以江苏为例[J].南京航空航天大学学报（社科版），2006，8（3）：49-53.

[5]Cull N J.Public Diplomacy before Gullion： The Evolution of a Phrase[J].Routledge Handbook of Public Diplomacy，2009.

[6]Malone G D.Political Advocacy and Cultural Communication[J].1988.

[7]Nicholas J.Cull.Public Diplomacy：Lessons from the Past[M].Los Angeles：Figueroa Press，2009：12-13.

[8]韓方明.公共外交概论[M].北京大学出版社，2012：56.

[9]裘援平.中国的和平发展与公共外交[J].国际问题研究，2010（6）：1-3.

[10]杨洁篪.努力开拓中国特色公共外交新局面[J].求是，2011（4）：43-46.

[11]王蒙.公共外交视域下中国国家形象构建[D].河南大学，2014：10.

[12]吴沙.国际友好城市交流的问题与对策研究[D].国防科学技术大学，2005：20.

[13]王福春.外事管理学概论[M].北京大学出版社，2003：196.

[14]韩方明.公共外交概论[M].北京大学出版社，2012：84.

责任编辑：于 蕾