贵州省第九届行政复议协作会暨 开发区管委会法律主体资格专题研讨...

廖常俊　王剑波

[摘 要]改革开放三十多年来，我国的国家级经济技术开发区获得了突飞猛进的发展，其自身也逐步形成了一系列相对成型的管理体制和模式。但实践中出现了开发区管委会法律地位不明确、管理权限不到位、管理体制不完善等新情况和新问题。通过修订相关法律法规的方式，从根本上厘清开发区管理机构的法律定位，才能更好地促进开发区的可持续发展。研究开发区管理机构行政法的定位问题，不仅对丰富发展我国的行政主体理论具有重要意义，而且对完善我国地方组织法也具有重大的实践价值。

[关键词]开发区 管理机构 行政主体资格 行政法

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）05-0394-03

引言

国家级经济技术开发区在我国经济建设和推进城市化进程中发挥着重要的作用。然而，在立法方面，我国国家层面尚缺乏一部规范国家级开发区的法律行政法规，自2007年就已开始的由商务部、科技部及国务院法制办等部门共同筹划起草的《国家级开发区管理条例》却因种种原因一度搁浅，至今迟迟未出台，开发区管理机构自身存在的法律地位不明确、管理权限不到位、管理体制不完善等问题，严重制约着开发区的持续快速发展。现有的地方性法规来看，虽然对这方面的内容有所涉及，但其规定都较为笼统、模糊，且位阶效力普遍较低，这势必会弱化开发区管委会的管理效能，致使其行政职权和行政职责不统一，易引发法律纠纷。在执法方面，有些开发区强调特事特办、先办后规范，在少数领域、少数环节或多或少地存在行政违法现象。在司法方面，一些地方对于行政诉讼被告究竟是开发区管理机构还是设立开发区的地方人民政府这一基本问题认识不尽一致。因此，从理论上解决上述法律问题，对于规范国家级开发区的管理，实现开发区的持续快速发展意义重大。笔者拟对开发区管委会的法律地位现状进行阐述，并对其行政主体资格进行法理分析和实践探讨，旨在找到一个能科学合理界定开发区管理机构法律主体地位的突破口。

一、我国国家级开发区的发展历程

所谓经济技术开发区（以下简称“开发区”），是指在一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展，在城市划出一定的区域范围，集中力量建设完善的基础设施，创建一流的投资环境，享受某种特殊政策、实施特殊的经济管理、从事某种特定的经济活动、能够产生较大经济效益，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域1。

自1984年9月国务院批准兴建第一个国家级经济技术开发区——大连经济技术开发区以来，我国的开发区事业获得了蓬勃的发展。截至目前，经国务院批准的经济技术开发区有79个、高新技术产业开发区53个、保税区15个、出口加工区38个、旅游度假区11个、边境经济合作区14个，此外还有一大批省级开发区。2这些开发区在推进经济国际化、高科技产业化、城乡一体化以及体制、机制创新等方面发挥了极其重要的作用。

纵观我国经济技术开发区近三十年来的发展历程，大致经历了四个阶段：

第一阶段（1984—1991），创业起步时期。在1984年至1988年间，国务院批准在沿海12个城市建立了14个国家级开发区。在这一阶段，中央对开发区的政策支持，主要不是体现在直接给予资金的资助，而是给政策、给自主权。

第二阶段（1992—1998），高速发展时期。这一阶段随着邓小平同志二次南巡并发表重要谈话，国家实施扩大开放战略，开发区在数量和规模上有了很大的扩展。首先是跨国公司开始取代了中小资本的主体地位。其次是引进项目的技术含量和技术水平明显提升，直接推动了我国工业现代化的进程。经济技术开发区被视为一种成功的经济发展模式，其示范作用日益显现，国内掀起了建设开发区的热潮。

第三阶段（1999—2002），稳定发展时期。在这一阶段，我国开始实施西部大开发战略。国家批准了中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区。一方面国家级开发区基础更加雄厚，投资环境相对优势更加突出，一些开发早、规模大的国家级开发区功能不断完善，从早期纯粹的工业园区，变为兼具居住、服务等多种功能的城市新区。另一方面，政策与体制环境的变化、国家级开发区功能的变化以及外部竞争的加剧，国家级开发区开始“第二次创业”，即从依靠政策优惠，转为依靠已经形成和进一步完善的投资环境，特别是社会主义市场机制、人才培训、服务和效率等因素构成的投资环境吸引外商。3

第四阶段（2003年至今），科学发展时期。中共十六大以来，特别是中央提出科学发展观以来，国内外形势正发生深刻变化，中国经济社会发展进入了一个新阶段，国家级开发区也开始步入科学发展时期。开发区的发展方针调整为以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展。同时也确定了开发区新的奋斗目标。

二、我国开发区的管理体制及特点

我国开发区管理体制可以大致归纳为三种基本类型：一是公司管理体制。这种管理体制是我国开发区管理体制的初始模式，发端于深圳的蛇口工业区，也称为“蛇口模式”，它是指组建一个开发公司，具体负责工业区的建设、运行、经营和管理，虽然冠以“开发公司”的名称，但实践中公司还承担一定的政府职能，负责对区内公共事业进行开发管理。目前，实行这种体制的有上海的闵行、漕河泾、虹桥三个开发区。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。这种模式是指开发区和所在地行政区管理合一的管理模式。如青岛开发区与黄岛区、广州开发区等。4三是准政府的管委会管理体制。开发区管委会作为所在市政府的派出机构来行使政府管理职能，主要对企业进行协调、服务和监督，而不直接运用行政权力干预企业的生产经营。目前，我国大部分开发区即实行第三种管理模式。但这种模式正面临严峻的挑战。

虽然我国国家级经济技术开发区发展速度不一，但都有着共同特点。一是领导重视。很多地方都是由省、市党政主要领导担任开发区规划建设领导小组组长。二是职能定位逐步拓展。各经济技术开发区成立之初都把职能定位为以发展经济为主，围绕土地规划和开发利用、招商引资、投资项目审批、基础设施、公共设施建设和管理、企业服务、投融资等方面确定管委会职责，但以后又逐步增加了社会管理职能。三是开发区管委会机构设置规格较高。如贵安新区管委会为正厅级机构，贵阳经济技术开发区为副厅级。四是开发区管委会下属机构大部分设置为事业单位。开发区机构除少数为行政机关外，因受公务员编制的限制，大部分是事业单位，工作人员为事业编制。五是赋予了开发区相应职权。六是开发区基本上都设立开发投资运营公司负责开发区的开发、建设、经营、管理和服务。有的开发投资公司还行使部分行政管理权限，包括外资项目初审权、入区项目规划方案预审权、入区项目环保预审权、人才引进等。

三、我国国家级开发区管委会法律地位的立法现状及问题

由于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）没有关于开发区管委会的相关规定，所以开发区管委会不属于我国的行政机构序列。从司法实践看，开发区管委会的法律地位也备受质疑。最高人民法院审判委员会通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确指出：“开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”这虽然没有完全否定开发区管委会的主体资格，但也对管委会的法律地位提出了重要的质疑。

目前，我国关于国家级开发区管委会法律地位的规定散见于各类地方性法规和行政规章中，尚没有一部统一的规范开发区管理地位的全国性法律法规。而且从已颁布的这些规范性文件来看，基本上将开发区管委会定位于所在地人民政府的派出机构5或法律法规授权的组织两类。虽然学术研究和现实生活中人们已习惯性地把管委会看作是一级“准政府”，但实际上开发区管委会在国家行政序列中定性不明，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。这导致开发区管委会的法律地位十分尴尬，并导致了以下问题的出现：一是开发区管委会职能权限不能完全到位。开发区管委会作为地方政府的派出机构，多数拥有所在市的市级经济管理权限，部分开发区管委会还具有社会管理职能。6但在实际运作中，由于没有一部法律来明确其法律地位，使得上级政府职能部门对授予开发区管委会的某些权力收放频频，而关键的权力往往不能下放给开发区，致使开发区在产业规划、土地征用、人才服务等方面受到所在地方的其他有关部门和有关政策条文的制约。二是开发区管委会职能定位不准。一些开发区管委会在“三定”规定中增加了“领导和管理开发区和托管区的经济发展、社会公共事务、社会保障、资源管理、安全生产、计划生育、国土管理、环境保护、行政综合执法等工作”等社会事务管理职能，与设立开发区的初衷不尽吻合。三是开发区管委会职能权限的调整尚待规范。由于开发区管委会法律定位不明确，管理体制和运行机制缺乏法律依据，一些地方的政府职能部门要求开发区对口设置机构或加挂相应部门牌子，这与管委会“小政府、大社会”的运行机制不相适应，也弱化了开发区作为特殊经济区的改革示范效应。四是行政诉讼和执法主体资格认定模糊。虽然部分省、市已经由地方人大通过或出台了关于开发区的地方性法规，其法律地位问题得到了一定程度的解决，但是大部分开发区管委会的行政执法主体资格不明确，不能建立强有力的行政执法体系，使管委会无法在减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥其应有的作用。

四、国家级开发区管委会行政主体资格的法理评析

行政法治原则的基本要求之一，即是所有行政组织的设立及其职权都必须有法理依据，它可以是法律法规的明文规定，也可以是宪法或组织法对行政机关的授权，如果没有法律依据，则该组织的存在本身就不具有合法性。7上文提到的目前开发区管委会法律地位现状面临的问题，其根本原因在于开发区管委会不具备明确的法律地位。从现有的研究现状来看，我国行政法学界基本上认为开发区管委会具备行政主体资格，享有国家行政权，能够以自己的名义行使行政权，独立承担法律责任，能够独立作为原被告参与行政诉讼。现实生活中，开发区管委会在以行政主体的名义行使权利、履行义务，人们也往往将其作为行政主体来对待，但对于其属于哪一类行政主体存在分歧。

目前，学术界将国家级开发区管委会定位于两大类，即一级政府或政府的派出机关和法律、法规授权的组织。笔者认为，开发区管委会既不是一级政府，也不是“法律、法规授权的组织”或“派出机构”，而应将其定位于一级政府的派出机关。

首先，开发区管委会并不是一级政府。地方政府的设立是由组织法规定的。《地方组织法》第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府” 。其中并未提及开发区管委会，故开发区管委会不是一级政府。实践中，部分开发区为满足其发展需要，向外扩张，管委会“升格”为一级政府。对此，国家相关部委表现出了不同意见。《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》中明确指出：“国家级经济技术开发区原则上不与所在行政区合并管理或取消管委会建制。”如果经济功能区与传统行政区的合并是以牺牲开发区这一体制创新的成果为代价的话，是与国家创办开发区的初衷和开发区肩负的历史使命相违背的。笔者认为，开发区作为新体制先行试点区域的历史使命尚未结束，两种区域的对接为时尚早。

其次，开发区管委会也不是法律、法规授权的组织。法律法规授权的组织是一个有特定内涵的概念，无论在法律上还是在学理上与行政机关都有本质的区别。在我国行政法律体系中，法律、法规授权的组织是指具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。根据我国现行法律、法规授权的情况，可大致分为基层群众性自治组织、行业组织、工青妇等社会团体、事业与企业组织以及行政机关的内设机构和派出机构。无论从开发区管委会的实践现状，还是从各省市出台的开发区条例来看，都改变不了其作为一个具有政府机关属性的组织的存在。而且，从实际表征看，开发区管委会的行政权力接近于一般的行政机关，开发区管委会行使权力交由其下设的各职能部门完成，而被授权组织一般只享有某一事项的行政权，且必须亲自行使法律法规授予的职权。因此，不能以开发区管委会目前尚未纳入行政序列管理而否认其在实践中以行政机关名义行使行政权力的事实。

第三，开发区管委会更不是派出机构。根据目前地方性法规的规定，开发区管委会一般被认定为地方人民政府的派出机构，但是这些规定近年来不断遭到质疑。所谓派出机构，是指政府中的职能部门根据工作需要可以在一定区域内设立工作机构，代表该职能部门从事一定范围内的某些行政事项的管理工作。“原则上，派出机构不具有行政主体资格，除非法律法规有明确的授权。”由此可见，派出机构是由政府的职能部门设置的，而不是由地方政府设置的，将开发区管委会界定为“人民政府的派出机构”是不符合法理要求的。

综上所述，笔者认为，从开发区管委会实际所充当的角色、履行的职能和发挥的作用来看，开发区管委会应当被认定为一级政府的派出机关。原因在于：一是开发区管委会在实践中行使的是综合性管理职能。从我国法律法规的规定和实践操作看，派出机关作为地方人民政府在一定行政区域内设立的行政机关，行使的就是综合性的行政管理职权，其管理的范围比较广泛，同时还能以自己的名义作出行政行为并对行为后果承担法律责任，因此也具有行政主体资格和法律地位。而派出机构如基层的派出所、工商所等行使的职能则较为单一，仅负责某一方面的具体工作。目前，各开发区管委会除享有市一级的经济管理权限外，还同时兼备一部分社会管理职能，这与行政公署非常相似。如《贵州省人民政府办公厅关于促进开发区工业园区健康快速发展的意见》中明确，“除国家明文规定由省级部门审批外，省属各项审批权限要下放或委托开发区管委会核准，并做好跟踪、协调、服务工作。”，“同级政府有关部门在开发区内所行使的相关职能，应委托授权给开发区管委会行使，确因法律法规规定不能委托授权的通过其在开发区的派出机构行使。”这都预示着将开发区管委会界定为综合性管理机构（派出机关）的趋势。二是开发区管委会下属机构的设置与派出机关下属机构的设置相似。实践中，各地开发区管委会一般都设立了下属工作机构，如农林水务局、财政局（金融办）、社会事务管理局等，分别负责开发区内某一具体事务。这些下属工作机构与行署的下设机构具有相似之处，一般都以自己的名义行使权力、实施行政行为，并承担法律责任。如果把开发区管委会定位为类似于行署这样的派出机关，那么其工作机构与行署的工作部门相似，也具有行政主体资格，是一类行政主体。三是现行立法趋向于将开发区管委会定位为派出机关。2007年6月，商务部、科技部及国务院法制办的有关负责人，召集中部六个国家级开发区和高新区的负责人在武汉举行研讨会，就《国家级开发区管理条例》（以下简称“条例”）草拟稿征求意见。对国家级开发区管委会的具体管理体制与职能，征求意见稿写道：“国家级开发区实行管理委员会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理。”这预示着开发区管委会的法律地位的立法趋势。

五、确立国家级开发区管委会行政主体资格的法律建议

要真正解决开发区管委会在法律层面上的相关问题，确立开发区管委会的行政法定位，就必须加快立法步伐，明确开发区管委会的机构性质、管理职能和管理权限。通过制定与完善相关法律法规，实现以政策主导为主向以法律保障为主的转变，从而为开发区的持续、快速和稳定发展提供有效的法律保障。

当前国家级开发在经济建设、体制创新等方面积累了大量经验，进行了有意义的探索，为制定相关法律法规提供了基础和条件；《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》则为开发区通过国家层面立法提供了政策依据，国家级开发区立法的内外部条件逐步成熟。可从以下三个方面完善立法，构建支撑开发区管委会行政主体地位的法律体系：

（一）修改《地方组织法》或进行行政区划调整

我国现行的《地方组织法》中没有关于开发区管委会的相关规定，要通过修改该法律，将开发区管委会明确为所在市政府的派出机关，纳入国家行政组织序列。同时，修改该法关于派出机关的规定，明确省会所在市、较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。在法律中明确规定开发区的组织管理体系、主要管理职能、基本管理权限以及发展政策等，从而确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。

（二）制定《开发区法》

虽然各开发区在管理模式等方面存在着较大的差异，但是开发区管理机构的基本职权职责、行政主体资格等基础理论问题是有着统一性的。这为制定一部统一的《开发区法》奠定了基础。应尽快通过全国人大立法制定《开发区法》，形成一个全国性的有关开发区的法律体系，明确开发区管理体制的性质和职能，明确开发区管委会与中央各部委及地方各级政府的关系和具体运作中的协调程序，明确开发区管委会的职权，使开发区的发展受到法律保护。如不能尽快实现全国人大立法，也可以根据国务院的立法权限，由国务院制定《国家级开发区管理条例》，以行政法规的形式规定开发区管委会的地位及管理权限，报全国人大常委会备案，待条件成熟时再由全国人大常委会制定法律。

（三）修订地方性法规、规章

目前，大部分省、市已制定了《开发区条例》，在全国人大立法缺位的情况下，这些地方性法规和规章发挥了很大的作用，但随着开发区的不断发展壮大，这些法规规章已不能适应开发区快速发展的需要，须修改完善，可以根据《开发区法》等有关上位法的规定，修改开发区条例，在其中设专门章节，结合本地区实际特点对《开发区法》中关于开发区管委会的职责内容进一步细化。目前，部分开发区在实践运作中提出，在上位法允许的范围内，必须明确开发区管委会及其下设职能部门的各项职能，以法律的形式确定下来，否则，“小政府、大社会”、“独立运作、封闭管理”的运作机制将难以维持。法律的明确性是由法律和解释共同完成的，各地开发区的管理模式都不相同，存在着很大的差异，一部《开发区法》不能解决实践中出现的各类问题。在制定全国范围内的《开发区法》的同时，一系列配套的法规和法律解释也应相应出台，将法律规定细化，使《开发区法》更具可操作性，真正为开发区的有序发展提供坚实的法律依据。

结语

改革开放三十年来，我国经济发展步入了快车道，国家级经济技术开发区更是受到国内外的瞩目，成为我国经济发展不可或缺的重要力量。但由于立法的缺位、传统法制观念的缺乏、理论研究滞后于实践等原因，国家级开发区管委会至今还没有一个明确、统一的法律地位，还没有一部全国性的法律法规来对开发区的管理进行规范，对开发区进行立法已成为亟待解决的问题。因此，对开发区进行立法，将开发区管委会的法律地位以法律形式固定下来，不仅涉及开发区本身法律制度，更是我国地方行政组织法律体系中的重要内容。

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备注：

[1] 作者简介：廖常俊，贵州省政府法制研究中心干部；王剑波，贵州省政府法制办综合处（人事处）处长、贵州省政府法制研究中心主任，贵州省政府行政复议委员会专家咨询组委员，贵州省行政法学研究会副秘书长，贵州省仲裁法学研究会副秘书长，贵阳仲裁委员会仲裁员。

[2] 国家级经济技术开发区简介，中国开发区网。

[3] 郭会文.国家级开发区管理机构的行政主体资格[J].法学，2004（11）：58。

[4] 商务部.中国开发区可持续发展研究报告，内部资料，2008：5-6。

[5] 赵巍.关于开发区管理体制的思考[J].科技信息，2007（16）：14。

[6] 目前，“地方政府的派出机构”的称谓于我国现行法律是没有依据的。

[7] 如湖南省委省政府《关于进一步促进产业园区发展的意见》（湘发【2009】4号）第3条第9款规定：“国家级和省级产业园区分别享有市、县级政府经济社会管理权限”。

[8] 袁明圣.派出机构的若干问题[J].行政法研究.2001（3）：15。

[9] 孟华，张涛，张梁，国家级开发区面临“发展的苦恼”.经济日报，2005。

[10] 载于 2007年3月1日中央编办《机构编制工作动态》增刊第1期。