张颖
[摘 要]文章阐述了城乡结合部的目标特征，进一步分析了城乡结合部土地利用中存在的问题，最后提出了实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施。
[关键词]城乡结合部；土地利用；解决对策；问题分析
中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）06-0183-01
前言
土地规划作为我国土地利用的前提，对我国各项生产活动都具有非常重要的意义。我国目前，按照土地的用途可分为耕地，园地，林林等八大类土地，这些土地类型的合理规划对于社会生产建设，居民生活休闲都具有非常重要的作用。但是，随着社会生产的发展以及人们各种生活的需要，如何进行合理的土地规划已经越来越成为一个综合性的社会问题，因此，对于当前土地规划存在的问题分析，提出解决对策，对于社会土地规划发展具有非常的意义。
1、新时期城乡国土规划的目标
1.1国土规划的地位。从国土规划的综合性和战略性而言，现阶段的国土规划与国民经济和社会发展规划一起处于规划的龙头地位，对其他相关规划如产业规划，社会规划，资源规划和生态环境规划起着宏观控制的作用，田地规划是相关专业规划的上位规划。
1.2国土规划的目标。
1.2.1理论目标。新时期国土规划是建立在新的可持续发展背景下全新规划，在理论上应致力于建立社会主义市场经济体制下独特的国土规划体系。
1.2.2管理目标。国土规划不仅为市场经济体制下宏观调控提供手段，同时也为下一层规划的制定提供依据。
1.2.3经济目标。为促进区域的资源一环境一经济的可持续发展提供指导，措施，准则。
1.2.4社会目标。通过增加公民的参与，建立区域自我发展的机制，可持续发展能力建设是可持续发展 的重要方面。
1.3国土规划的任务。（1）提出资源开发与国民经济发展的空间战略，为社会经济可持续发展服务。（2）提出重大资源，发展与环境问题的策略，为社会经济可持续发展提供科学依据。
1.4新时期国土规划的基本思路。（1）要立足于当前的国土资源开发利用和社会经济发展的需求（2）要基于社会主义市场经济体制的特点（3）要面向人口、资源、经济和环境相协调的可持续发展目标。（4）要以空间为导向，强调国土规划的空间战略（5）要建立国土规划空间体系（6）要为宏观管理提供指南，更为增强地方的可持续发展能力服务。
2、城乡交错带土地利用的基本特征
城乡结合是一个历史范畴，它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在 必须明确的是，研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平，行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。
2.1城乡结合部土地规划不尽合理。由于城乡结合部属于管理范围较为模糊的地区，因此，在土地规划和利用方面都存在着突出的问题，比较明显的就是土地规划的混乱。由于大多数城乡结合部土地市场比较活跃，因此政府在对这部分土地资源的规划也比较随意大多数应用于居民生活必需品的买卖市场，有些地方为了生产需要，将一些污染严重的企业规划在这部分土地上，这样规划的结果会造成居民生活安全问题受到威胁。
2.2布局不合理，相互干扰。城乡结合部农业用土地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中，彼此相互干扰程度越大，在结合部，往往居民用地与污染工厂相邻，军队用地与地方生产用地互相穿插，商业用地被夹在教学之中，另外，由于征地时为节省资金，有意避开居民点，形成“城中村”城乡建设极不协调。
2.3土地利用不充分，浪费严重。城乡结合部一方面人地关系十分紧张，另一方面又存在着建设用地占地大，建筑密度低，容积率低以及征而不用，浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大，征地费用过高，而缺乏建设所需资金，只好在所征土地的外围修上围墙，或围铁丝网，长期荒废，造成土地资源严重浪费。
2.4生态环境质量下降。由于偏重眼前经济效益，缺乏整体规划与分局，基础设计建设落后于整体开发，配套设施不齐全，商业医疗教育等服务设施缺乏，绿地系统不足等，另外工业污染，农业污染和生活污染“三管齐下”大气，水，地资源遭到破坏，导致生态环境恶化，土地质量下降。
2.5城乡结合部土地利用存在的问题分析。建设用地与农业用地矛盾显著。建设结合部是城乡空间一体化的产物，城市的发展需要一定的用地支持，建成区的扩大必将不断蚕食周围的农业用地，既要发展城市，又要实现耕地总量的动态平衡，因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。
3、城乡结合部土地可持续利用的策略
3.1制定科学合理的城乡结合部土地发展战略。有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作，在明确结合部建设的目的和意义，分析政策，市场，技术，人才，资金，等方面的条件与优势，准确把握自身不足和外界挑战的基础上，遵循重点突破，发挥优势，整合功能，博采众长等原则，提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向，指导思想，战略目标，建设内容，项目，组织体系和运作机制等，使城乡结合部的土地管理和利用走上良性轨道。
3.2对城乡结合部进行准确的定位。准确定位是城乡结合部持续发展，土地持续发展利用的前提和基础，要在全面认识城乡结合部环境与条件，优势与基础，问题与挑战的基础上，从产业，技术，市场，功能和主体等方面对结合部进行准确的定位，主要是：遵循收入弹性高，市场前景好，产业关联度大，区域优势明显的原则。
3.3创新城乡结合部土地使用与管理制度。（1）要严格控制结合部集体土地入市，明确规定耕地不能以任何形式转变为非农用地，建设用地进入市场应采用补偿方式（2）要建立健全土地规划的约束机制，坚持“开发一片，建成一片，收效一片”的土地开发原则，促进土地利用的集约化和高效化。（3）要加大土地的执法监督力度，严格土地的审批制度。
4、规范土地市场
城乡结合部土地的出让，并没有完全按照市场经济规律的机制，形成完善的土地市场，土地使用权出让过程中，受到有关单位和部门的人为干预过大，越权批地，批“人情地”现象存在，不能很好地实行公平竞争，土地利用和土地使用者应承担的责任不能统一。
4.1实行土地管理信息化，科学化。实行城乡结合部土地管理的信息化，科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，如土地用途变更等，并及时，适当地进行宏观调控和管理，如严格控制非农用地审批，使土地管理达到实时，高效。
4.2转变发展方式，推进可持续发展问题。经济增长靠各种生产要素起作用，首先是资源，第二是资本，第三是劳动，第四是技术进步，把拉动经济增长的因素归结为“消费，投资与出口”。国土规划作为国家最高层次的国土资源保护开发规划，要有用力于促进发展方式的转变，通过对资源开发利用方式，规模等的控制进行宏观引导，推动资源节约集约利用，循环利用，利用好国内，国外两种资源，两个市场，实现我国经济社会的可持续发展。
4.3开发资源与保持环境问题。资源与环境是密不可分的整体，但二者的发展变化却是相互影响，相互制约的。二者关系主要表现在两个方面，一是自然资源的数量，质量在时空上的变化会影响环境的变化，二是环境变化后也会使资源发生适应性的改变。自然生态系统作为一个复杂的巨系统，其各子系统之间相互影响又相互制约，总在不断发展变化中维持着系统的平衡发展。
结束语
国土规划的主要对象和重要功能无疑使之成为统筹城乡，统筹区域相对平衡发展的重要途径，在规划中需要就缩小城乡与东，中，西部发展差异提出明确的导向和切实可行的方案，以适应时代向前发展的需要。
