黄正

[摘 要]《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》从国家战略层面上明确了广州作为国家中心城市的定位。为适应形势的发展，广州市提出以加强质量建设、强化质量竞争力、提升发展质量为目标，加快 “广州品质”城市品牌建设。“广州品质”可为视为广州这座城市的品格和质量，反映城市的文化与经济、精神与物质两个方面的内涵、特征和水平。以优良的城市品质，提升城市的质量竞争力和城市形象的美誉度、改善市民的生活质量，正是地方政府建设质量强市的主要任务，也是质监部门的重要使命。构建“广州品质”是一个系统工程，而建设法治质监是其中重要的部分。

[关键词]法治、规范执法、制约机制

中图分类号：D253 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）10-0195-02

一、法治环境是城市品质的重要指数

城市品质是一个综合指标，由很多方面的指数共同构成，其中，法治环境是一个重要的指数。一座城市的发展需要“硬环境”和“软环境”。城市的硬环境是软环境的载体，而软环境是城市发展的吸引力、核心竞争力，是硬环境得以产生价值和效应的关键因素，是衡量一个城市文明程度的重要指标。作为城市“软环境”的集中体现，依法行政、尊重公民权利、富有法治精神、更加注重社会公平正义已成为我国城市“十二五”发展的新导向，是我国现代文明城市的重要标志之一。

首先，法治精神是城市品质的重要内涵。在全体市民中牢固树立法治精神，是现代城市建设中不可或缺的重要内容；通过树立城市法治文明形象增强“软实力”和国际影响力，是我国文明城市建设的应有之义。其次，完善的法治体系建设是保障城市品质的重要手段，是现代城市建设的重要推力。第三，良好的市民法律素质是保障城市品质的重要基础。市民是城市的主体，建设文明城市需要市民具备与之相匹配的文明素质。一座和谐、文明、宜居的城市，必然是一座法治健全、公民法律素质高的城市。这一点，已经成为了国内外的普遍共识。

二、“广州品质”迫切需要法治质监

第一，法治质监是“广州品质”赖以生存的市场环境的内在要求。有品质的城市必然是有序的城市，有赖于市场的良性竞争。而市场环境的规范迫切需要法治质监。其一，市场经济中包括了生产、流通、分配、消费等多个环节，各环节的经济秩序都必须要求由法律来进行保障。法治质监为市场经济中最为关键的生产环节提供了根本保障。其二，质监法制建设为市场经济的参与者提供了法律保护。在市场经济活动中，各个环节参与者的目的绝大多数均为对物资利益的追求和满足，由此必然出现一些不法分子铤而走险，以各种方式侵害生产者、消费者的合法权益。质监部门以法律制裁为手段，依法严厉打击假冒伪劣、以次充好、质量低劣等违法行为，对市场经济的参与者合法权益进行及时保护，保障市场经济有序、健康发展。

第二，法治质监是推动“广州品质”健康发展的内在动力。有品质的城市必然是高效的城市。法制的规范化能够保障市场、资金的安全；法制的透明化能够保障利润的预期；质量仲裁制度的完善能够有效地解决经济纠纷，平息企业和消费者之间的矛盾。在和平与发展为主题的今天，保障资本运作安全、稳定和公平、公正、公开的法治环境正逐渐超越廉价的劳动力、厂房和高效的生产工具等因素，对资金的引入具有更强的吸引力。质监法治通过统一、规范生产秩序，营造出平等、公平、开放的市场竞争环境，成为经济发展的内在推动力。

第三、法治质监有利于“广州品质”的诚信基础建设。有品质的城市首先应当是讲诚信的城市。诚信是衡量一个城市法治环境优劣的重要指标，也是城市形象的重要组成部分。诚信有利于社会效益和经济效益的统一，假如市场经济的参与者均能做到一诺千金，社会和经济发展的成本就能够有效下降。失去诚信，市场交易与社会合作的规则发生扭曲，社会和经济发展的成本则会大幅度提高。这种成本既表现在精神上：每个经济参与者都必须耗费大量精神提防、分析对方；也表现在程度上：不诚信的社会气氛会限制合作网络的扩张，降低合作的深度，人们之间不敢进行长远的交易与合作，也不愿进行大范围的交易与合作。近年来，一连串诚信缺失事件发生后，人们不愿再相信政府监管，不愿再相信产品质量与食品安全，在日常消费处处提防，只购买进口产品，对国内实体经济造成了巨大影响，极大阻碍了社会主义经济建设的健康发展，也反应出质监法制建设中存在的不足。质监法治的建设与实现能极大程度的帮助社会诚信的重建。

第四，质监法制为“广州品质”提供了坚实的安全保障。有品质的城市必须是安全的城市。保障食品安全和特种设备安全是质监部门的工作底线和重要职责。两大安全与经济发展息息相关，直接影响到企业的安全生产、商业活动的正常开展、民众的基本生活，是社会经济得以发展的前提条件。通过质监法制的建设和监管制度、手段的完善，严防食品、特设等公共安全事故的发生，为城市经济的发展提供了最根本的基础保障。公共安全事件应急预案的制定和完善，亦能将万一发生的公共安全事故对社会的危害程度在最短的时间内降至最低。

三、积极推进法治质监建设

“法治质监”应是将法律至上、法制完备、依法办事、权力约束等法治理念融入到质监各项业务工作中，实现人人崇尚法律和规则、法律制度体系完备、各项综合管理和行政执法工作运行规范、严格依法办事、权力监督制约机制健全等良好的工作运行机制和状态。构筑法治质监应在以下几方面下功夫：

（一）完善行政监管体系。食品生产加工环节的质量安全、特种设备安全、重点产品质量安全是我们监管中的重中之重，法律、法规、规章等规定仍有大量空间需要在基层具体工作中衔接，仍需要结合基层机构现状用具体的工作制度予以完善。在具体环节，监察、稽查、法制等机构职责进一步明确，在哪个环节出问题由谁负责，从而实现管理规范。发生事故、出现问题并不一定是我们的责任，关键要看我们的法律手段是否穷尽，履行职责是否到位。通过完善的体系，从而实现我们的监管工作在我们内部工作机构当中职责明确、运行顺畅、运转高效。

（二）规范行政执法行为。一是要规范行政执法程序。法律法规规章等对行政执法办案程序规定较明确，加之多年的办案实践，执法程序基本做到规范化，行政相对人的陈述申辩权、听证权等基本权利有保障，不因行政相对人的陈述申辩加重处罚等等都能够做到。但依然要进一步规范，程序公正是实体公正的保证，正如法国谚语所说“正义的实现要用看得见的方式实现”；二是要解决好“同事不同罚、过罚不相当”的问题。可以说它是规范行政执法行为的核心。一方面，在具体案件办理过程中要规范“自由裁量权”的行使，减免处罚要严格遵守法定情节和正当的酌定情节，杜绝关系案、人情案等造成的执法不公。另一方面，要防止行政处罚权的滥用，造成过罚不相当的情况发生。要继续推行阳光案审、说理式执法文书，让裁量理由在审理过程中得到充分讨论，在执法文书上有充分说理，从而得到行政相对人的认同；三是要完善具体办案工作制度，特别是案件回访制度，不能“一罚了事”，加强同行政相对人的沟通，提高行政相对人的认识，加深理解、取得支持。

（三）健全行政监督制约机制。古人云“徒法不足以自行”。制订再良好的制度关键在于执行，而制度执行如何的关键在于监督，要建立健全监督制约机制，强化对制度执行的监督，运行好监督检查的结果，真正做到“有权必有责、用权受监督”。领导干部要带头执行制度，将制度执行情况纳入工作考核，加大奖惩力度，成立专门的机构负责对各项制度情况进行督查检查，在制度执行过程当中发现的问题要及时纠正，不断完善，始终保持制度的科学性；同时，也要保证制度的相对稳定性，不能朝令夕改。“法治实质上是规则性治理”，要不断强化全员规则意识，让制度成为高压线，触不得、碰不得，让人人养成遵守制度的习惯，让制度成为每个人的行为准则并得到很好的遵守。

（四）加强人性化执法。人性化执法，是科学发展观在执法工作中的具体体现，它要求执法者要在整个执法过程中做到：兼顾程序公正与实体公正，权衡行政成本与社会效果，突显法律尊严与人文关怀。在我们开展各项监管、许可、执法等业务工作中，要体现出执法主体对相对人合法权益的尊重和对相对人本身的人文关怀，从人本身出发，从人的地位、尊严和权利的角度出发，改善执法态度、完善执法方式和手段，通过正确处理打击与保护、公正与效率、执法与守法的关系而实现整个执法过程与目标的辨证统一。

（五）强化全员法律素养。美国法学家伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。崇尚法律、尊重法律的前提要提升全体人员的法律素养，在全系统形成学法、用法、守法的氛围。要全面学习法律，除了学习质监相关法律法规，还要学习宪法、刑法、民法、诉讼法等，特别要加强对法学理论的学习，加深对法律精神要义的领会。不能只懂得常规的法律适用，要领会法律的立法背景、法律条款所调整的利益，通俗地说，不仅要“知其然”，更要“知其所以然”。只有全面掌握法律的精神实质，在我们的裁量中才能做到合法并合理，才能真正按照立法原意来依法行政。通过扎实有效、丰富多彩的活动，在全系统形成良好的法律环境，让全体人员树立崇尚法律的意识。同时，建设学习型组织，养成良好的学习习惯，树立人人学习、终身学习的良好风气，只有通过持续不断的学习，才能始终保持较好的综合素质，才能不断增强技能和本领导，才能更好地投入到法治质监建设当中去。