应急管理工作手册封面片
吴若平
[摘 要]应急管理就是指单位主体通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施预防、应对、处置、善后管理突发事件的的有关活动，核心就是推行“一案三制”建设。
空管应急管理是一项长期、艰巨而又细致的系统工程，为做好空管应急管理工作，提高应急处突能力，建立健全应急法律、法规是基础，完善预案体系是重点，应急预案有效衔接是关键，指挥协调是核心。
[关键词]应急 ；管理；工作
中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）18-0064-01
引言
应急管理就是指单位主体通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施预防、应对、处置、善后管理突发事件的的有关活动，核心就是推行“一案三制”建设。“一案”，就是突发事件应急预案；“三制”，就是应急管理工作的体制、机制和法制。“一案三制”相互联系、相互支撑，构成一个统一的有机整体。
民航空管行业是整个社会体系的一个重要组成部分，应急管理贯穿于空管运行的方方面面，每一个角落、每一个工作环节，各种突发事件都可能对民航运行的安全与正常造成威胁与危害，空管运行过程中出现的不正常、不安全事件可能形成或者引发突发事件。做好应急管理工作，就是要预防和减少突发事件的发生。
空管突发事件是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，对空管安全运行产生严重影响，导致无法正常提供空中交通服务，需要采取应急处置措施以应对的自然灾害、设备失能、公共卫生和社会安全等事件。按照空管突发事件的严重性和紧急程度，突发事件分为特别重大事件（Ⅰ级）、重大事件（Ⅱ级）、较大事件（Ⅲ级）和一般事件（Ⅳ级），对应分别启动Ⅰ级（红色）、Ⅱ级（橙色）、Ⅲ级（黄色）、Ⅳ级（蓝色）响应。根据应急预案组织、指挥或协调应急处置，控制危险源，启用备份设备、设施或工作方案。包括：应急处置的信息通报、应急处置状态、应急响应、指挥协调、应急终止等诸多环节。
空管应急管理是一项长期、艰巨而又细致的系统工程，为做好空管应急管理工作，提高应急处突能力，建立健全应急法律、法规是基础，完善预案体系是重点，应急预案有效衔接是关键，指挥协调是核心。
一、完善预案体系是重点
任何应急预案都是事先对可能发生的突发事件所做的预防、控制和救援方案。在现有的应急法律、法规的基础上，民航空管应急管理方面规范性文件、预案存在应急预案体系还不完整、编制缺乏相应的依据、内容雷同、可操作性差、部门合作协调及相关职责不清、预案之间衔接不够、预案建设的支撑体系不足等问题。在应急处置的过程中，由于职责不清、责任不明、协调不顺畅，往往出现推诿扯皮，影响应急处置的及时性和有效性。
空管突发事件应急预案一般分为总体应急预案、专项应急预案和应急处置方案三级结构，遵循综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的管理原则。
总体应急预案：是组织、指挥或协调相关应急资源和突发事件应对工作的整体计划和程序规范；是从总体上阐述处理突发事件的应急方针、政策，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类突发事件的综合性文件。
专项应急预案：是针对具体的突发事件类别、危险源和应急保障而制定的计划、措施和方案，是总体应急预案的组成部分，应按照总体应急预案的程序和要求组织制定，并作为总体应急预案的附件。专项应急预案应制定明确的救援程序和具体的应急处置措施。
应急处置方案：是指各分局、运行单位针对具体的设备、场所、或设施、岗位所制定的具体应急处置措施（程序）。应急处置方案应具体、简单、针对性强，应根据风险评估及危险源控制措施进行编制，做到岗位人员应知应会，熟练掌握，并通过应急演练，做到迅速反应、正确处置。
因此，完善预案体系，是保证应急处置及时有效进行的重要条件，必须针对自身特点，正确认识应急管理，以专业做主导全面推广应急管理工作，做到应急有预案、救援有队伍、联动有机制、善后有措施。通过预案联动、机构联动、资源联动、信息联动，协调有序地开展应急处置工作，确保空管应急工作协调、有序、高效运行，减少人员伤亡和财产损失。
二、应急预案有效衔接是关键
空管应急预案衔接是指不同层级、不同岗位预防、处置同类或同一突发事件的应急预案之间的互通性与一致性。在应急预案体系建设的过程中，应急预案的衔接性是考量应急预案体系有效性的重要指标。按照“横向到边、纵向到底”的要求，各单位需要根据可能发生的各类突发事件及其应急处置的特点，分门别类地制定科学合理、切实可行的应急预案，有关工作岗位也要制定岗位应急措施。内部各级应急预案在组织、程序、措施、资源等方面应当相互衔接，形成完整、系统的应急预案体系。在该预案体系中，不仅要做到上下层次衔接，而且在横向上也要衔接。
应急预案应当符合相关的法律、法规和标准，规定的程序和措施应当具备针对性、科学性和可操作性，满足应急预案指导应急处置行动的需要。一起突发事件可能涉及多个岗位、设施和装置，因此，应对一起突发事件可能同时启动多个现场应急处置方案。专项应急预案包含一个或多个现场应急处置方案，而总体应急预案则包含一个或多个专项应急预案。各层次预案应对突发事件的处置规定的侧重点不一样。越往上，处置措施越宽泛；相反，越往下措施越具体。
由于预案编制、管理的主体各不相同，甚至分布于不同的岗位，不同层次、不同岗位的预案在应急响应过程中可能存在着衔接不畅，甚至是相互矛盾的问题，导致应急处置的混乱。因此，不同应急预案之间的衔接是应急处置的关键环节，包括应急处置程序、应急处置方案、应急资源配置、应急预案覆盖、应急预案法律法规的衔接等方面内容。
要做到应急预案有效衔接，就要全程指导应急预案的编制，优化应急功能设计，加强应急预案综合演练。通过综合演练，促进各单位协同配合及职责的落实，培训、锻炼队伍；更重要的是，能够从演练中不断总结经验、发现问题，及时修订和完善预案。只有开展经常性的演练，预案才更有针对性、有效性和操作性，各单位才能更好地掌握预案，落实好职责，做好协同配合。
三、指挥协调是核心
指挥协调涵盖指挥指令的传达程序、常规沟通机制、组织指挥机构之间的指挥职责衔接等内容。在空管应急处置实践过程中，多层次应急预案依次启动，形成联合应对突发事件的局面，往往会出现某个指令由谁来下、怎么下的问题，每个人都应当了解自己的位置在哪里，自己的责任是什么，应当做什么，怎么做，应当接受谁的指挥，与哪些人配合等。如果各层次组织机构、指挥体系及职责不清楚、不明确，就很难形成“统一指挥、反应迅速、灵敏高效、协调有序”的指挥协调机制。
因此，各层次应急指挥机构的指挥协调是应急处置的核心问题，应急处置成功与否，考验着决策者的应急指挥技能和专业化水平。而忽视应急技能培训、指挥机构设置之间的衔接，也没有很好地理解各层次预案的功能定位，就不能按“统一指挥、综合协调、分级负责、属地为主”的原则来界定指挥机构的职责。只有统一指挥、快速反应、明确职责、理顺关系、整合资源，才能充实力量，提高应急处置效能。
四、结语
因此，为保证民航安全正常运行，提高民航空管应急管理水平，民航空管系统应与国家、民航、地方应急管理体系相衔接，进一步完善相关应急法规，规范应急预案体系；建立各级应急协调指挥控制中心，统一协调、指挥、控制辖区范围内应急管理工作，实现协调、指挥、控制无缝链接；建立区域应急联动运行机制，有效利用区域现有资源和公共管理合作平台，实现相关信息和资源共享，充分发挥地区的整体优势，提高区域整体预防能力，及时应对各种突发事件，提高快速反应能力。
参考文献：
[1]腾五晓著，社会科学文献出版社出版的《应急管理能力评估》（2014年第一版）
[2]孙佳 等编著，中国民航出版社出版的《民航安全管理与应急处置》（2012年第一版）
[3]（美）乔治.D.哈岛、琼.A.布洛克、达蒙.P.科波拉著，龚晶等译，龚晶、马海军校译，知识产权出版社出版的《应急管理概论》（2013年第三版）
[4]李尧远、马胜利、郑胜利编著，北京大学出版社出版的《应急预案管理》（2013年第一版）。
作者简介：从事应急管理工作，曾多次组织、策划、参与部队演习、民航空管应急演练，编制相关应急预案，具有一定的应急管理理论知识和实践经验。
