公共服务均等化理论问题与对策

刘雅莉

[摘 要]政府公共服务职能，在经济发展至关重要，本文对基本公共服务非均等的表现形式和深层原因作了细致深入的探求，进而从宏观、中观、微观的角度提出实现基本公共服务均等化的思路和政策建议。

[关键词]基本公共服务 均等化 对策建议

中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）19-0271-01

基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务。一方面，享受均等化的基本公共服务是一国公民应有的权利；另一方面，推进基本公共服务均等化也是现代政府的一项重要职责。党的十八大报告提出“基本公共服务均等化总体实现”目标，十八届三中全会进一步提出“推进基本公共服务均等化是当前全面深化改革的重要指导思想，同时在财税体制改革内容板块中明确要统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

一、基本公共服务均等化现状及问题

1、基本公共服务和公共产品的供给还不能满足群众日益增长的需求

一方面，随着城市化进程的加快，外来人员的激增，尽管政府实际提供的公共服务及公共产品的对象和范围不断扩大，但是由于公共服务及公共产品不但要满足户籍人口的需求，而且要满足外来常住人口的需求，甚至要顾及部分流动人口的需要，因此财政资金投入基本公共服务支出逐年提高的正效应正逐渐被快速扩张的居住人口所淡化。另一方面，随着经济社会日新月异的发展，社会公众不但对公共产品和公共服务的需求量不断增加，需求内容快速更新，而且对公共服务和公共产品的质量也有着较高的期望和要求。

2、地区之间在提供基本公共服务的能力上还存在着差距

基本公共服务是由政府提供的，因此财力是衡量一个地方基本公共服务供给能力的核心指标。财政收入的高低反映了地区提供基本公共服务能力的高低。目前各个行政区之间财政收入很不平衡，两者相差义务教育、公共卫生、社会保障、公共文化等基本公共服务支出的统计数据表明，人均支出水平最高的乡镇的支出量是最小地区的3倍，并且这样的趋势还可能延续。因为，支出水平较高地区的基本公共服务支出仅占其提供能力的一半，对基本公共服务的支出还有潜力，而支出水平较低地区的情况，却相反。

3、现行转移支付制度缺乏科学性和合理性

由于地区资源禀赋、政策因素等导致经济发展差异，进而使地区之间财力出现不平衡，这是一个长期的客观情况。由此，完善的转移支付制度是推进基本公共服务均等化一个有力而必须的财政政策工具。从目前转移支付情况来看，财政转移支付主要采取专项拨款形式，用于对上级项目和重点项目的配套，其内容涵盖了三农、教育、卫生、文化、社会保障等诸多方面。采取这种方式，往往造成困难地区由于拿不出配套资金而对上级财政资金“可望而不可及”，而富裕地区却由于专项拨款规定了具体的使用方向，出现了专项拨款资金使用上的浪费和低效率。另外，由于一些基层政府在支出安排次序上的不合理性和“渗漏”行为，使财政转移支付资金的均衡作用更为淡化。

4、缺乏服务型政府的评价体系

总体来看，改革开近30多年来.我国逐步形成了“经济建设型政府”模式。地方政府往往把经济发展责任当成首要责任，忽视公共服务型政府的改革目标。这种“重经济建设”的政府行为往往会导致公共服务的供给短缺和不均衡。目前地方政府仍然倾向于用经济指标，而不是用基本公共服务指标评估政府的政绩。在设定了基本公共服务供给目标的情况下，也仅仅采用基本公共服务投入、基本公共服务人员数量、基本公共服务设施数量等量化指标，在一定程度上忽视了公众对基本公共服务的满意度这个重要指标。

二、进一步推进基本公共服务均等化的政策建议

推进公共服务均等化是各级政府的责职所在，也是践行党的群众路线的具体举措。

1、重视公共就业服务

就业乃民生之本。解决就业问题无疑是政府工作的重点之一，但政府包办就业的时代早已过去，就业的市场化已是不可更改的事实。就业的基本方针是：劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业。促进就业是政府公共服务范畴内的事务，也就是说政府要保证就业服务的均等化。这就需要政府采取一系列的措施，包括建立城乡一体化的就业市场，确保农村人口参与劳动力市场的平等地位；就业信息公开，形成城乡就业信息的网络化，让更多人得到信息服务；鼓励社会各方面依法开展就业服务活动，加强对公共就业服务和职业中介服务的指导和监督；建立就业援助制度，帮助困难地区、困难行业、困难人群就业和再就业；还要制定政府购买就业服务的办法，对部分行业、领域由政府出资购买服务，以达到增加就业和提高服务的目的。

就业制度改革的重点是努力提高农村人口的就业能力，要增加专门用于农民职业技能培训的资金，抓好农村劳动力转移就业培训，提高农村劳动力就业竞争力。还应特别加强对农村进城务工人员的基础管理，进一步完善就业登记与企业招工的报备制度、失业登记与社会保险登记制度、劳动合同管理制度及档案管理制度等。实行进城务工人员就业管理与服务的“就业信息卡”制度，将对进城务工人员的管理与服务纳入整个信息网络。

2、继续做好公共教育服务

在普及义务教育的基础上，实现义务教育优质均衡的承担主体是各级政府，财政负责义务教育的经费。将逐步实现率先实施十二年义务教育的目标，以整体提高人民素质。同时，面对农民工子女的入学和教育问题，积极挖掘公办学校教育资源，大力发展民办教育是解决这一问题的有效路径。而这也需要财政的大力支撑，承担起农民工子女义务教育的重要责任。

提高、改善农村的教育还有一个学校的布点问题，伴随着人口的大规模流动、农业作业方式的改变、农村交通的改善、新农村建设的推进，农村的居民点大规模缩并已成必然趋势，所以农村教育的重心已逐步转移到乡、镇一级，在乡、镇的所在地建设起比较完善的农村教育设施，不断改善办学条件，提升教育质量。

3、深化公共医疗卫生服务

首先要深化农村卫生体制改革。针对目前城乡服务体系和结构不合理、效率低下的现状，必须建立和完善城乡社区卫生服务网络和农村三级卫生服务网络。为此，各级政府应加大对乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设的投入，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系；建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务。其次要创建医疗卫生经费筹集使用的新体制。医疗卫生事业的经费筹集应强化政府的责任和投入，实现政府的主导并吸收社会和民众参加。再者要扎实推进和完善新型农村合作医疗。要规范农村医疗服务行为，提高医疗服务质量，扩大农村参保的覆盖面。进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度，促进与城乡医疗卫生服务体系的接轨，保证城乡居民享有同等的基本医疗和保健服务，实现城乡人均卫生待遇平等。

4、大力推进户籍制度改革

首先，改革户籍制度，消除城乡基本公共服务均等化制度障碍，促进农民和市民的平等，这是今后统筹城乡发展的正确方向。一是要减少户籍制度限制功能，全面放宽，甚至取消中小城市的入户条件，享受城市的基本公共服务。二是要取消户籍制度的福利分配功能，剔除附在户籍上的劳动就业、基本医疗卫生、义务教育等方面的不合理制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民，包括农民工。三是要突出户籍制度的管理功能和服务功能这两大基本功能，做好户籍登记信息的社会化服务工作，为各级政府部门提供所需要的人口管理信息，为经济社会发展服务。

其次，应搞好与户籍制度相关的各项配套制度改革。户籍制度改革不能仅仅停留在形式上，要加大附加在户籍制度背后的各项配套制度改革，逐步剥离户籍制度上附带的各种利益，全方位的打破城乡二元结构，使户籍制度改革在形式和内容上相统一。