...国土所积极开展农村宅基地登记发证工作

秦臻

[摘 要]农村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基础性的工作，它直接关系到土地特别是耕地资源的利用与保护和农民的生产生活。

[关键词]农村宅基地 登记发证 遗留问题 解决对策

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）19-0185-01

农村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基础性的工作，它直接关系到土地特别是耕地资源的利用与保护和农民的生产生活。长期以来农村居民点无效扩张导致农村建设用地使用效率低下，一户多宅、多占超占、违法建设的现象比较突出，大量的宅基地需求，导致大量耕地资源被占用，造成一方面农村人均耕地资源在减少，另一方面大量宅基地闲置浪费。因此深入研究农村宅基地登记发证过程中遇到的历史遗留问题，剖析其产生的原因并提出解决的办法，对于加快宅基地使用权登记发证工作具有十分重要的意义。

一、农村宅基地登记发证中遇到的遗留问题

1、一户多宅现象

由于农村宅基地采用的是无偿、无期限的使用制度，对宅基地的分配、使用缺乏统一、明确的政策、法规，加上申请宅基地成本较低等因素， 导致农村一户多宅的现象比较普遍，主要表现为以下几种情况：一是新宅基地已建成未按期搬迁，依然居住在旧宅基地；二是新宅基地建成并居住，但旧宅基地依旧占用；三是新宅基地建成，旧宅基地废弃，旧房屋未拆除或部分拆除；四是继承或购买别人的宅基地；五是新宅基地已审批划拨，长期荒芜没建。

2、没有经过审批就占用宅基地的情况

80年代-90年代，我国国情是以农业型为主的农村，农民个人建房必须要有利于农业生产要求和农民的生活要求。在当时土地管理还不严格的情况下，很多地区农村的宅基地都是由村干部分配的，并无依法登记审批的概念。

3、少批多占宅基地情况

根据《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在很多农村，村民建房受传统观念的影响，多数贪大求洋，节约用地意识非常淡薄。

4、“空心村”的情况

随着我国经济和人口高速增长、城市化进程加快，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房，成为城市居民，他们留在农村的宅基地受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕，导致市郊农村出现大量“空心村”。

5、产权不明晰，流转不规范的情况

目前，宅基地登记发证工作尚未完成，导致农村宅基地的基本情况不清楚，产权不明晰。不少农民在利益驱动下，农村集体土地非法入市，农民私自非法转让、出租宅基地、房屋给本集体经济组织以外的人员的行为时有发生。

二、遗留问题产生的原因

1、法律法规不完善，制约手段不多

农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。一不适应社会主义市场经济体制；二不适应农村人口消长变更之势；三不适应以家庭为经济单位的传统习惯；四不适应农村产业结构改革的客观要求；五不适应改善农民生活，促进农村经济发展。

2、村庄规划不合理

绝大多数村镇还未编制建设规划，没有严格的规划管制，每户占地多少由村组说了算，宅基地用地布局随意扩大，乱建现象比较严重。

3、监管责任不明

个别部门在宅基地管理中，只注重宅基地的审批、划拨和面积核对，在批准后缺少严格的监督和约束制度，特别是在建成后没有定期深入现场督促拆除旧房屋，限期交出旧宅基地，这样在农村大面积形成了占新不腾旧现象。

4、执法合力不够

长期以来，由于执法主体和法律程序等原因，村委会难以有效解决违章问题，国土部门和规划部门又无法在第一时间发现，以致错过解决良机，各部门由于执法力量的薄弱和职能限制，面对违法建设难以标本兼治。

5、农民自身原因

由于法律法规、政策宣传不到位，部分农民依法用地法制观念淡薄，对居住多年的宅基地便产生了私有观念，认为宅基地是私有财产，自己的宅基地归自己所有，可以出租和买卖，其他任何人和农村集体经济组织不得收回。新建房时不拆旧房，造成“空心村”。

三、解决遗留问题的对策建议

1、对于一户村民的两处宅基地，面积经过合并没有超出当地省级以上政府规定的面积标准的，可以受理其第二宗宅基地申请；对于因建新不拆旧和因村民购买住宅而造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民拆除其旧宅之前和国家未出台规范宅基地流转法律或政策之前，土地登记机构不得受理；对于因继承造成“一户多宅”的，土地登记机构可以受理。

2、对于未办理建房用地手续已建房的农村村民，如果符合土地利用总体规划及其他农村宅基地许可条件的，经申请准予补办宅基地用地手续；对于违反土地利用总体规划擅自建住宅的，应当依法限期拆除，恢复土地原状；对于符合土地利用总体规划、但超过法定面积标准建住宅的，属于因住宅结构原因不宜拆除，或收回后又不易重新调整使用的超占部分，按照农村集体非农建设用地处理后补办用地手续；属于其他原因的超占部分，应当依法责令退还超占的土地，限期拆除在超占的土地上新建的房屋。

3、对于村民父母双故后遗留的闲置房屋，应当按照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条关于“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”的规定，将土地权利确定给合法的继承人。

4、健全宅基地审批制度。在宅基地审批中，建立宅基地审批“三到场”制度，严格执行一户一宅、拆旧建新制度，进一步规范宅基地审批程序，缩短建房审批流程。

5、强化村镇规划。在村镇布局上，乡镇人民政府和村委会，结合文明村镇建设，强化村镇规划，落实农村（一户一宅）制度，促进旧村改造和新村建设。要严格实行拆旧建新制度。村民申请新建住房，必须出据承诺书，承诺拆除旧房，退出原使用的旧宅基地，交由村委会重新安排使用。原地翻建、改建，符合村庄建设规划的，按规划要求给予增加或减少用地面积；对于一户多宅不居住的废弃、空闲宅基地统一规划、整理，不符合规划的不予审批。

6、构建监查执法网络。宅基地管理中，难度最大的就是土地违法事实一旦形成，查处难度过大。要加强执法监察制度建设，进一步完善动态巡查责任制，充分发挥执法监察网络作用，充分发动村干部和群众，力争做到早发现、早制止、早查处，将违法案件查处在萌芽状态。

7、对农村宅基地占用农用地要纳入年度计划，农村宅基地占用农用地的指标要和农村建设用地整理和建设用地增建挂钩新增加的耕地面积挂钩，国土资源部门对新增耕地面积检查核定后，应在总的年度计划指标中优先分配一定数量的农用地转用指标用于农村住宅建设。

四、对存在遗留问题的宅基地，登记发证时应注意的几点问题

1、要防止通过登记将违法用地合法化，尤其不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。在登记过程中要认真履行公告程序，接受村民的监督；妥善处理农村宅基地产权纠纷、面积不实等实际问题，合法合理、公平公正地解决历史遗留问题。

2、对宅基地使用权进行登记时，要采取与户籍相一致的实名制，并注明其共有使用权人，避免出现钻政策空子，弄虚作假用多人名字进行登记，骗取土地证的情况发生。

3、宅基地使用权是一种重要的用益物权，是农民的一项重要财产权，可以作为遗产继承，但在处理继承与赠与的关系时，要防止出现以接受赠与为名，实际是私下有偿转让，规避法律而造成“一户多宅”的行为发生，所以务必要严把宅基地使用权登记关口，保障登记发证的正确性与准确性，对登记申请资料进行实质性审查，做到权源合法、界址清楚、面积准确。

4、已经取得城市户口的原村民在农村的旧房，房屋产权没有变化的，可以将土地权利确定给原房屋所有权人，但享有土地权利并不是无期的，而仅限于房屋的续存期间。因为他们之所以享有宅基地使用权，是基于他们对房屋所有权而对土地享有权利。如果房屋灭失，他们对土地的权利也将不复存在，因此，在确权中应区别对待。