陶琳

[关键词]随着经济的发展，社会生活水平的不断提高，使公务员薪酬改革成为一个热点问题，公务员薪酬制度如何改革，如何更加合理，更加符合社会发展和社会的需要，如何用有效的薪酬制度达到提高公务员各项工作的积极性，达到规范公务员行为，使公务员更好的履行公职义务等诸多问题已经成为当前国家人事管理的重要研究课题，要对公务员薪酬制度进行合理的改革，建立科学完善的公务员薪酬制度。本文针对我国目前公务员薪酬现状，进行分析研究从而找出我国公务员薪酬制度中存在的问题及其形成的原因，提出公务员薪酬改革的新思路，为我国公务员薪酬制度改革提供科学的理论依据。

[关键词]公务人员；薪酬制度；改革特点；存在问题；完善途径

中图分类号：TD327.3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）21-0289-02

一、我国公务员薪酬制度改革历程介绍

1.供给制（1949年—1956年）

1949年新中国刚刚建立的时候，供给制是按照工作和生活的基本需求，对部分工作人员实行免费供给生活必需品的一种分配制度，1952年对实行供给制的国家机关工作人员统一按职务高低增加不同幅度的津贴，扩大了分配差距。1954年又发展为“包干制”，给予机关工作人员一定数量的实物和货币。这种带有明显计划色彩和集中分配的工资待遇制度，带有战时共产主义分配制度的性质，是特定历史时期的产物，随着社会历史条件的变化，必然也会发生变革。

2.职务等级工资制（1956年—1985年）

1956年确立的职务等级工资制，实现了向单一工资制度改革，也奠定了我国工资制度的基础。由于工资设计没有建立正常的晋级制度，职务等级工资制的形式在运行的30年中，存在着不可避免的矛盾和问题：管理高度集中，职级不符、劳酬脱节的现象频发，机制僵化，平均主义倾向严重，导致人员工作效率低下，人才流失严重，职务等级工资制也最终退出了历史舞台。

3.结构工资制（1985年—1993年）

1985年我国进行了第二次全国性的工资制度改革，在机关、事业单位建立以职务工资为主的结构工资制，将国家机关工作人员的工资分为基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资四个部分。但是结构工资制过分强调以职务确定待遇，没有妥善处理好职务、资历、贡献三者之间的关系，难以实现同工同酬、按劳分配。因其固有的矛盾和问题，结构工资制也被后来1993年实行的职级工资制所代替。

4.职级工资制（1993年—2006年）

1993年实行的职级工资制的核心是贯彻按劳分配原则，克服平均主义，实现机关、事业单位工资制度的脱钩，并建立正常的增资制度，使公务员的工资能够随着国民经济的发展和企业同类人员工资水平的提高而得到合理的增长。其基本组成包括：基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资，同时实行地区津贴、岗位津贴和年终一次性奖金制度。

5.职务工资与级别工资相结合（2006年至今）

2006年1月1号正式实施的《中华人民共和国公务员法》，进一步对公务员的工资薪酬制度进行了改革，按照按劳分配、平衡比较和动态调整等原则，规定公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金四部分，并增加了注重公平、工资调查制度和加班补偿等内容，将职务工资、级别工资合并为基本工资，简化了工资结构。

二、我国公务员薪酬制度改革的特点分析

1.改革工资制度和清理规范津贴补贴相结合

清理规范公务员津贴补贴，既是规范公务员的收入分配秩序，也是为改革工资制度创造条件。目的是通过改革建立科学合理的公务员工资制度，通过规范秩序促进严肃纪律。从而建立起新机制和一个好的制度框架，为今后继续深化改革奠定基础。另一方面，对津贴补贴进行规范，设立规范的项目，确定合理的水平，实行统一的发放办法，为实施地区附加津贴制度奠定基础。

2.适当向基层倾斜

我国公务员队伍60%在县以下基层单位工作，92%是科以下人员，为了鼓励广大基层公务员安心本职工作，缓解都去挤职务这个“独木桥”的矛盾，公务员职级工资制改革方案中采取了相应的倾斜措施。主要包括：适当增加级别，使低职务对应的级别数增加多一些，提供充分的级别晋升空间；加大不同职务对应级别的交叉幅度，使低职务公务员可以晋升到较高的级别；加大级别工资的比重，使晋升级别对提高工资发挥更大的作用；实行级别与工资待遇挂钩，使公务员不晋升职务也能提高待遇；对县乡党政主要领导高定级别，使工资水平得到适当提高，还能较早享受级别与工资等待遇挂钩的政策。

3.向艰苦边远地区倾斜

为了扶持艰苦边远地区合理提高工资水平，逐步缩小地区工资差距，在改革公务员职级工资制的同时，完善艰苦边远地区津贴制度。由4类调整为6类，适当调整津贴标准，建立动态调整机制，逐步提高艰苦边远地区的工资水平。

4.增加工资的激励功能

将公务员基本工资结构由四项调整为两项，解决原来切块偏多、功能重叠的矛盾，更好地发挥各部分的作用。适当拉开不同职务、级别之间的工资差距，进一步理顺工资关系，更好地体现公务员的职责和贡献大小。

三、当前公务员薪酬制度的问题及其成因

1.公务员薪酬制度缺乏规范化

目前我国公务员薪酬体系存在着地方政府是工资标准的制定人和执行者，也就是自己制定工资标准，自己给自己发工资，没有更多的监督机制，虽然公务员工资级别从原来的15个增加到27个，但是目前基本工资、职级工资等都是相对较低的，但是公务员存在着灰色的工资组成，2013年8月1日起施行的《违规发放津贴补贴行为处分规定》是监察部、人力资源社会保障部、财政部、审计署共同颁布，北京市同时出台了《关于清理整顿机关津贴、补贴、奖金，规范公务员收入的通知》，把公务员收入的行业差、地区差，收入的不透明，津贴、补贴、奖金等众多非工资收入，然后“统发”。这一举措被坊间称之为“阳光工资”。北京市的“阳光工资”执行的是“三五八一方案”，即：月工资为科员三千元，科长五千元，处长八千元，局长一万元。即便如此，公务员薪酬制度还是缺乏规范化，各地所规定的补贴标准不同，公务员收入也必然不会相同，尤其是各省之间相交的地区，存在着工资差异更大，有的人调侃说“副科比副处挣得多”，原因就在于此。

2.公务员薪酬制度缺乏透明度

现行公务员工资制度的主要特征是“低工资、多补贴、泛福利”。据统计，在多数地区或部门中，公务员的基本工资（职务工资、级别工资之和）在其合理货币总收入中所占比重低于二分之一，有的仅占三分之一或更小比重。而根据国际一般情况，公务员的薪酬结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅，工资收入占总收入的70%-80%，津贴占20%-30%。国家行政学院教授竹立家指出：“国家从设置公务员制度以来，很早就在强调禁止违规发放津贴补贴，国务院有关部门也有类似规定，但都没有得到很好执行，违规发放津贴补贴行为并未得到较好治理，原因就在于违规成本太低，一些机关单位财务制度不公开不透明，缺乏有效监督。”如：2012年5月，有网帖曝光称，重庆合川区草街街道办以“扑火费”等名义，向部分干部发放金额不等的“补贴”，引发网民热议。

3.公务员薪酬制度缺乏补偿和激励机制

对于公务员薪酬制度的不断改革，其目的就是更好的调动公务员的工作积极性和创造性，为把政府职能和行政职能充分发挥出来，更好的服务于国家、社会、人民群众，而进行的改革，因此对于公务员薪酬制度的制定必须考虑到对公务员由于自身生活原因、工作原因等出现的问题，要把薪酬补偿和薪酬激励合理的运用到公务员工资制度中去，而现行工资制度设计的补偿和激励机制对于提高公务员的生话水平没有太大的实质性意义，很难发挥补偿和激励作用，不能充分发挥公务员的主动性和创造性。

4.公务员薪酬制度与福利混淆

我国公务员工资制度和福利制度存在“工资泛福利化混淆”的问题，一是福利水平不等、不确定。我国各级政府部门是公务员福利的主要提供者，而各个部门的经济状况自接影响公务员所享受到的福利水平、福利形式缺乏社会化、我国公务员的部分福利是通过建设集体生话设施和文化设施来体现，而这此设施都可以通过社会化的服务获得。福利发放不规范。我国对福利制度没有统一的规定，各地区、各部门自行制定项目、标准进行发放。所有这此都导致我国公务员福利制度比较混乱，公务员的很多福利完全是用工资的形式进行发放，或换言之为补贴，同样有的工资也是用实物作为福利来发放的，我国的隐性福利是在整个社会分配制度不健全、分配秩序不规范的大背景下出现的。诱发的原因很多，而一些部门、单位和公务员存在片面追求物质利益的错误思想”，是其思想根源。

三、 完善公务员薪酬制度改革的策略及建议

1. 清晰界定工资、津贴和福利

（1）工资在薪酬结构中应占主导地位，是薪酬结构的核心部分，是按劳取酬的首要体现，其内容和标准应由中央政府进行统一的规定。因为不论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，公务员工作所付出劳动是基本相同的，因而理应获得相同的劳动报酬。（2）津贴是薪酬结构的重要组成部分，是工资的重要补充。津贴的作用主要表现在三个方面：一是弥补各个地区物价水平不同造成的基本生活成本差异；二是由于各个地区经济发展水平的不平衡，津贴可以满足公务员保持与当地企业相当层次人员的相近生活素质而产生的诉求；三是对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动的补偿。在条件成熟时，部分补助性质的补贴应逐步纳入工资范畴。（3）福利是公务员薪酬制度的必要补充，它解决的是公务员的生活负担、共同物质文化需要和社会保障等问题。

2.健全的法律制度

我国从颁布《公务员法》以来，先后制定并颁布了一系列与之相配套的法规、规章和实施细则，但有关公务员薪酬制度的法规体系并不完善；各地区公务员薪酬管理并不平衡，且各具特色；中央政府与地方政府在公务员薪酬管理上也存在较大差异。因此，我国的公务员薪酬制度应结合我国的实际情况，借鉴国外的先进经验，在公务员薪酬的设计方式、薪酬结构、确定方式、增资机制、绩效考核、财产申报等方面以法规的形式确定下来，做到科学化、规范化、制度化。此外，应针对不同地区、不同类别公务员的特点，建立起配套的法规、制度、体制、机制，避免因管理办法的不同和薪酬水平的差异而带来的相互攀比和矛盾，防止公务员在职时贪污、受贿、失职、渎职等行为的发生。

3.制定科学的公务员绩效考核办法

纵观各国公务员薪酬制度，制定科学合理的公务员绩效考核办法和增长机制能够有效地激励公务员安心工作，提高其行政效率。由此，根据我国实际情况，可以借鉴美、英、日、德等国的成功经验：其一，要确定合理的公务员绩效考核办法。一方面，要综合考虑公务员的工作性质、担任职务、贡献大小等因素，来确定薪酬的计发，真正体现公务员的实际贡献，使之真正起到激励作用，强化公务员自我发展的意识，削减其贪腐动机。另方面，今后的公务员薪酬制度改革，应参照我国国情，将公务员的薪酬收入与社会上进行比较，可以确定一个比较合理的高低水平，便于接受监督和管理。其二，要建立科学的薪酬增长机制。要将薪酬的调整与生活消费指数挂钩，增加生活必需品价格补贴，同时要定期调整薪酬，从而保证公务员的生活不受通货膨胀等经济因素的影响。

4.完善公务员薪酬制度相关的配套管理措施

为了确保薪酬是公务员唯一的收入来源，除了要建立中高级公务员个人财产申报制度、个人重大事项报告制度、配偶子女经商汇报制度等监督制度之外，更要抓好公务员薪酬的制度环境建设：一是强化公共财政管理，大力推进部门预算、集中支付和政府采购制度的改革；二是采取有效措施切断行政机关与下属事业单位、甚至是事业单位开设的企业之间的经济联系。由于有规范化的预算制度和严谨的预算约束，使各行政机关不能在预算外获得额外财力。否则，公务员薪酬制度将失去其应有的意义。

参考文献

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[3] 戴静.我国公务员薪酬制度研究[J].创新论坛.2007年（1）.

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