杜鹰

主要讲两个问题：第一个是怎样看待这些年的区域经济发展，第二个是如何做好下一阶段的地区经济工作。

一、怎样看待这些年的区域经济发展

区域发展战略是国民经济发展战略的核心组成部分，区域发展事关整个国民经济发展的速度、结构、质量和效益。党中央、国务院始终高度重视区域发展问题。改革开放以来，我国区域发展战略的演进大体经历了两个阶段：从改革开放到上世纪90年代中后期实施的是区域非均衡发展战略，国家采取沿海地区率先发展的政策措施，让有2亿人口的沿海地区先走一步，尽快与国际经济接轨，进而带动中西部地区发展；90年代后期以来，针对“八五”时期区域发展差距明显扩大的趋势，特别是面临亚洲金融危机冲击的严峻挑战，按照邓小平同志“两个大局”的思想，党中央、国务院审时度势、总揽全局，做出了调整区域经济发展关系的重大决策。继世纪之交中央作出实施西部大开发战略之后，2003年中央又决定实施振兴东北地区等老工业基地战略，到2005年十六届五中全会完整确立区域发展总体战略，至此，推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的四大板块区域协调发展战略格局初步形成。

与此前的区域非均衡发展战略相比，实施区域协调发展战略以来有了哪些变化呢？我们不拘泥于个别年份的对比，而是从比较大的历史跨度来予以比较，归纳起来，我国区域发展至少在以下七个方面发生了极其深刻而重大的变化。

（一）区域发展相对差距缩小

改革开放以来，地区发展差距不断扩大，东部地区发展速度远远领先于中西部地区。1978—2005年，东部地区生产总值年均增长速度比中部、西部和东北地区分别快1.9、2.1和3.1个百分点，差距最大的“八五”时期，东部与西部地区的增速差距高达4.8个百分点。2006年以来，随着区域发展总体战略的实施，中西部地区发展速度明显加快，东部地区“一马当先”的增长格局逐渐被扭转。2007年，西部地区经济增长速度首次超过东部地区；2008-2012年，中西部和东北地区增长速度连续5年全面超过东部地区，这是改革开放30多年所从来没有过的，是我国区域发展进程中一个重大的历史性变化。而且与2000年相比，中西部和东北地区固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口总额占全国的比重分别从42.3%、44.8%和11.9%提高到58.8%、47.2%和15.4%，经济总量占全国的比重也从46.5%提高到48.7%。这些都标志着长期以来地区发展差距扩大的势头得到初步遏制，区域发展的协调性进一步增强。

（二）中西部地区培育形成了一批新的经济增长极

区域发展很大程度上依赖于区域增长极的形成及其辐射带动作用的发挥。曾几何时，我国经济增长主要依赖于东部地区的长三角、珠三角、京津冀三大引擎地区。2006年以来，随着区域发展总体战略的实施，国家大力支持条件较好地区加快开发开放步伐，新的区域增长极不断涌现，特别是广大的中西部地区发展的积极性集中迸发，发展活力显著增强，广西北部湾经济区、成渝经济区、关中—天水经济区、中原经济区、皖江城市带、长江中游地区、沈阳经济区等一批新的增长极加快形成，成为引领中西部乃至全国经济持续快速增长的重要支撑。我国区域经济版图已经从传统的东部三大引擎地区向多极支撑、竞相发展转变，形成了从东部地区的“一马当先”到各区域“百舸争流”的生动活泼局面，为国民经济注入了新动力。

（三）区域之间的良性互动铸就了新的增长动力

在实行区域协调发展战略之前，广大中西部地区蕴藏了巨大的市场潜力和内需，但没有开发出来。1998年亚洲金融危机爆发，我国经济增长速度大幅下滑，表明国民经济发展的主要矛盾已从资源要素制约为主转向资源要素与市场需求双重制约并存。为有效应对亚洲金融危机冲击，加快启动内需，拉动国民经济增长，发轫于西部大开发的区域发展总体战略被提上重要议事日程。这些年来，在区域发展总体战略的指引下，中西部地区巨大的市场容量和增长潜力被有效挖掘出来，各地区的比较优势得以充分发挥和交换，有力地支持了经济的较快发展和国民财富的快速增长，而新增的国民财富又被用于继续加大对中西部地区的扶持，从而形成了内需开发—财富增长—内需再开发—财富再增长的良性循环，这是这一时期国民经济得以高速增长的一个重要原因。在需求制约渐次上升为国民经济主要矛盾的大背景下，如果没有近年来中西部地区的快速发展，没有各区域良性互动的强力支持，很难想象进入新世纪以来我国经济仍然能够保持近两位数的增长。进入新世纪以来，我国国民经济增长主要依靠两个红利：一个是2001年加入WTO的开放红利，一个是实施西部大开发、东北振兴和中部崛起战略的开发红利。所以，区域经济发展绝非是一区一域的事情，而是关乎到国民经济的整体。在西部大开发战略构想提出来的时候，很多人认为中西部开发是个包袱，实际上他们没有从“短缺经济”的惯性思维里跳出来，没有认识到主要矛盾已经发生变化，没有看到新战略背后蕴藏着内需开发和财富增长的环流。正是这种经济发展新的动力机制的形成，才使我们能够从容面对近年来复杂严峻的国内外形势，在全球经济普遍萧条的大环境下中国经济依旧能够一枝独秀。

（四）特殊类型地区融入发展大潮

在区域发展战略转换前后，尽管民族地区、边疆地区、革命老区、贫困地区都是全面建设小康社会的重点和难点，但含义已有所不同。现在的老少边穷地区更多地看到了希望，有了奔头。近年来，中央把支持特殊类型区域的发展放到十分重要的位置和前所未有的高度，出台了促进西藏、新疆、广西、云南、宁夏、内蒙古以及青海等省藏区跨越式发展的指导意见，明确了各地区发展的战略定位、发展思路和重点任务，制定了特殊的扶持政策；颁布实施了集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划，制定出台了支持革命老区振兴发展的规划和政策，调整完善了对欠发达地区的帮扶机制，形成了全方位的对口支援新疆、西藏工作新格局。如果没有这些年国家强有力的支持，我们很难想象这些地区目前发展会是什么样子，更谈不上有效应对分裂势力的破坏，巩固边疆稳定、民族团结的好局面。

（五）全方位对内对外开放新格局初步建立

过去，各区域之间、省区之间的联系是不太紧密的，资源要素和比较优势的相互交换受到很大的局限。我们可以用农产品的地区差价来说明这一问题。过去，不同地区之间同一农产品的价差是非常大的，说明经济活动对差价不敏感；这些年随着基础设施日益改善和开放程度不断提高，地区间的人流、物流、资金流、信息流与日俱增，地区间的商品、要素价差在趋于缩小。换句话说，现在地区之间些微的差价变化，马上就会引发地区间经济流量的变化，这说明区域经济的联系确实是更加紧密了。近年来，在对内开放方面，随着统一市场的逐步建立，区域之间良性互动对推动区际比较优势交换、产业跨区域转移发挥了越来越重要的作用，区域一体化进程明显加快，区域间合作互赢、利益共享的良性互动格局初步显现。在对外开放方面，推进全方位开放合作，国家除继续深入推进沿海开放外，沿边开放、向西开放、内陆开放步伐大大加快，西部和东北地区从对外开放的末梢一跃成为对外开放的前沿地带。几年来，我们出台了进一步扩大沿边地区开放的指导意见，设立了新疆喀什和霍尔果斯经济开发区以及内蒙古满洲里、云南瑞丽、广西东兴等沿边重点开发开放试验区，支持建设宁夏内陆开放型经济试验区，启动了丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路经济带战略规划工作，还加强与东北亚、中亚、东南亚等周边国家和地区的合作，全方位、宽领域的对外开放格局逐步建立，统筹内外、协调互动的开放体系基本形成。

（六）空间开发秩序进一步规范

长期以来，区域工作的着力点放在缩小地区经济发展差距上，这是不错的，但不少中西部落后地区不顾资源条件和生态环境承载能力，片面追求GDP增长速度，带来了区域无序开发和粗放式增长等突出问题。近年来，中央作出了实施主体功能区战略的重大决策，根据不同地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区的定位和开发方向，进一步规范开发秩序，完善开发政策，我国国土空间开发格局趋向科学和理性，奠定了经济社会与人口、资源、环境协调发展的基础。

（七）各地区干部群众精神面貌发生重大变化

曾几何时，面对改革开放之后日益拉大的区域差距，中西部地区既有被动落后的紧张感、失落感，又有无力回天的挫折感、无奈感，伴随这种低落情绪的是不绝于耳的抱怨之声，当时西部地区很多同志讲的是“苦无出路、手足无措”，说我们怎么追也赶不上东部，真是“恼火得很，没得办法”；中部地区的同志对自身所在区域窘境的比喻是“不东不西、不是东西”；东北地区的同志讨论更多的则是“东北现象”。实施区域发展总体战略以来，国家相继出台了一系列支持中西部地区加快发展的政策，中西部地区的比较优势和发展潜力被极大地激发出来，自我发展能力显著增强。如今，面对日新月异的变化和发展差距的明显缩小，中西部地区原来的那些抱怨声基本上没有了，不再是垂头丧气、怨天尤人，而是面对困难战而胜之的精神风貌，广大干部群众普遍感觉到有奔头了。这种心态和精神面貌的巨大变化，对于促进形成各地区竞相发展、生动活泼的良好局面具有重大而深远的影响。

之所以回顾这段历史，总结这些重大变化，就是要充分表明中央关于实施区域发展总体战略的决策是完全正确的。近些年区域发展所取得的伟大成绩，首先归功于党中央、国务院的高瞻远瞩和正确领导，得益于各地干部群众的艰苦奋斗，得益于国务院各部门共同的协力配合，当然也与地区经济系统同志的辛勤工作和不懈努力分不开。多年来，地区经济系统的同志们坚决贯彻落实区域发展总体战略，时刻牢记历史使命，从不那么自觉到比较自觉、从单一问题到系统全面、从局部探索到整体推进，始终坚持加快中西部发展、着力扩大内需这一工作重点，始终坚持发挥不同地区比较优势这一工作基本着眼点，始终坚持“抓两头、带中间”这一工作方法，努力把中央战略意图与地方发展实际有机结合起来，推动区域政策朝着细化实化差别化方向发展，为促进区域协调发展、保持国民经济平稳健康发展作出了积极贡献。

事实上，区域发展战略的转换是有过不同意见之间的争论的。我记得在世纪之交中央决策要不要实施西部大开发的时候，当时就有过激烈争论。不少人对实施西部大开发战略是有顾虑的，最典型的说法是认为我们国家整体经济实力还比较弱，国民经济战略还是要坚持效率优先，而区域协调发展是公平问题，公平问题现阶段还提不上议程。说现在往东部地区投入1块钱可以产出5块钱，而往西部投入5块钱只能产出1块钱，认为把钱投到西部地区是不划算的。针对这一说法，2000年1月，朱镕基同志在西部地区开发会议上曾明确指出，实施西部大开发战略，不能只从单个项目看效益，还要看综合效益；不能只看当前效益，还要看长远效益；不能只看局部效益，还要看整体效益；不能只看经济效益，还要看社会效益；不能只看西部地区的薄弱环节和不利条件，还要看到优势。朱镕基同志这五个“不能”和“还要”，有力驳斥了西部大开发效益低下的论点，中央毅然作出了实施西部大开发战略的重大决策。今年是实施西部大开发战略第14个年头，回过头看一看，中央的决策是何其英明和正确。试想，当时如果不搞西部大开发，很难想象今天的全局会是什么面貌、怎样一个局面！

现在有同志对近年来的区域经济发展特别是地区经济工作有些不同看法，甚至提出一些质疑和批评，有同志认为这些年区域规划和文件搞多了，有同志说现在是“一省一策”，对这些说法我们要正确对待和认真分析。受认识的局限和实践经验的制约，我们在实际工作中还有这样那样的不足，特别是从全国的角度对区域发展的顶层设计和统筹谋划不够，区域规划与重大生产力布局、综合交通规划的相互衔接也还存在一些问题。这些问题的存在说明我们的工作还有很大的提升空间，也是在今后的工作中要下大气力去解决的。近年来我们贯彻落实区域发展总体战略，实施差别化区域经济政策的方向是完全正确的，成绩是不容否认的。希望同志们本着对党和人民负责、对真理负责、对历史负责的态度，坚持落实区域发展总体战略不动摇，保持和发扬好的传统和做法，努力克服薄弱环节，进一步做好新时期的地区经济工作。

二、如何做好下一阶段的地区经济工作

当前，我国经济进入转型发展、提质增效的关键时期，促进区域协调发展任务依然十分艰巨。我们要深入学习贯彻党的十八大、十八届三中全会以及近期召开的中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议精神，主动把中央战略部署与地区经济工作实际结合起来，坚持问题导向，准确把握当前地区经济发展面临的突出问题，进而进一步明确工作努力方向。我以为，当前有四个问题需要同志们重点关注和认真把握：

（一）关于中西部地区经济增速放慢问题

2008年以来中西部和东北地区的经济增长持续高于东部地区，这是我国区域协调发展的一个重要标志，但去年以来，四大板块主要经济指标正在发生一些值得关注的微妙变化。2013年前三季度，东中西和东北地区GDP同比分别增长9.1%、9.7%、10.7%和8.6%，与上年相比，各地区增长形势出现明显分化。中西部地区增速虽继续高于东部地区，但同比分别回落1.1和1.7个百分点；东部地区回暖企稳，经济增速与上年持平；东北地区经济增速非但同比下降，而且已低于东部地区，全年要赶上东部地区几无可能。也就是说，2008年以来形成的中西部和东北地区连续5年全面超过东部地区的增长格局有可能出现逆转。这一现象到底是年度变化还是中长期的阶段性变化？其中的原因是什么？我们要认真分析。我初步分析，这种变化可能与各个地区的产业结构和承受国际金融危机的能力密切相关。东北地区主要经济指标之所以出现明显回落，主要是被产能过剩所困，因为产能过剩，企业效益不好，制约了增加投资的积极性。中西部地区经济增长之所以回落，主要是因为这些地区大多以资源、能源输出为主，受国际性的能源资源价格回落波及较深，此外产业结构单一，大多处于产业链上游，结构升级缓慢，自我调节能力和稳定性不强。东部地区经济企稳主要归功于产业结构层次高、结构升级进展快，对中西部地区市场占有能力较强，应对金融危机的综合能力较强。

面对上述情况，我们要坚决贯彻实施区域发展总体战略，始终把西部大开发放在区域发展的优先位置，继续采取特殊支持政策，努力增强西部地区自我发展能力。要加快落实振兴东北地区等老工业基地有关政策，以壮士断腕的勇气加快淘汰落后产能，推动产业结构优化升级。要大力促进中部地区崛起，推动重点地区加快发展，有序承接产业转移。总之，要继续支持中西部地区加快发展，努力把区域协调发展的好势头延续下去。

（二）关于同步全面建成小康社会问题

党的十八大确立了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标。最近，我经常听到中西部地区的同志们讲，我们省的人均GDP、城乡居民人均收入与全国平均水平相比还差多少，到2020年与全国同步实现小康，我们省的GDP、城乡居民收入年均要增长多少多少。对此怎么看？各个地区有发展的积极性是好事，但我想给中西部地区的同志降降温、减减压、泼一点小冷水。最近我看了几个材料，都是反映中西部地区为了加快发展，还在盲目招商引资，大规模圈占耕地搞开发区和新城新区，不加选择地引进产业发展项目，为了所谓工业化和城镇化而大肆举借政府债，片面追求GDP的负面问题已经开始显现，等等。我看了以后有些担心。中西部地区要与全国同步小康，对自己的要求这么高，增长的压力这么大，这怎么行！相对而言，东部地区在这方面已经有很强的自觉性了，不少省市的领导同志在不同场合均讲过，发展速度宁可慢一点，关键是要调整结构、转型升级。中西部地区的发展调门为什么老是降不下来呢？还是被“同步”两字所累。对这个问题，我想同大家讨论一下。第一，平衡是相对的，不平衡是绝对的，我国区域发展差距这么大，不可能有绝对的同步，也就是说各个地区要想在同一个时间节点上同步建成小康社会根本是不现实的。根据国家统计局最新统计监测结果，2012年全国小康指数为83.55%，东、中、西部地区小康指数分别为87.59%、79.42%和77.80%。其中上海市的指数最高，为96.23%，北京市紧随其后，为96.13%。西藏的指数最低，仅为63.72%，其次是贵州，为64.49%。也就是说，最快和最慢省份的小康程度相差30个百分点。现在离2020年只剩6年时间了，中西部地区再怎么赶，也很难达到东部地区的水平，即便各个地方以某种方式同步进入小康了，要不了两年差距还是会出来。所以，所谓的同步从来都是相对的。第二，对全面建成小康社会目标也不能单纯地理解为GDP，最重要的还是城乡居民收入和基本公共服务水平。

在同步小康的问题上，我想讲两点：一是中西部地区要改变片面的GDP至上观念，更多地强调“以人为本”，要把基本公共服务均等化作为实现同步小康的首要目标；要研究建立具有区域差异性的全面建成小康社会指标体系，科学合理地确定中西部地区实现小康的目标值，不能搞“一刀切”；还要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以GDP论英雄的政绩考核偏向，真正给中西部地区减减压、松松绑。二是中西部地区也要保持一定的发展速度。当然这不是为了追求政绩的速度。我始终认为，在一个相当长的时期，发展速度问题仍然对中西部地区非常重要，毕竟中西部地区还有个缩小差距的问题。更重要的是，只有中西部地区保持适度的增长速度，才能保证国内市场需求的持续扩大，进而为全国经济持续发展发挥支撑作用。

（三）关于建立全国统一大市场问题

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，并明确要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十八届三中全会首次明确提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用。20多年来，以市场为取向的改革不断深化，全国统一大市场建设加快推进，市场对资源配置发挥了越来越重要的作用。现在也有同志担心，近年来我们实行差别化经济政策，是不是与统一大市场相矛盾？这是一个需要回答的问题。国家为什么要给中西部地区特别是“老少边穷”地区一些特殊扶持政策呢，不是不让它进入市场经济，只是在它脚下垫块砖，增加竞争力，让它更好地进入市场参与国际和区域经济竞争。

目前在区域经济领域，也有不少阻碍统一市场的因素：一是行政壁垒。目前仍有不少地方政府出于局部利益的考虑，或者通过行政干预或是采取技术手段实行地区封锁、设立贸易壁垒，省与省之间、市与市之间相互封锁的现象比比皆是。二是不同区域间优惠政策大比拼，这在一定程度上也可以说是区域壁垒。不少地方为了招商引资，竞相搞政策优惠，你定低地价，我就零地价；你定零地价，我就倒贴；而且搞变相的税收优惠，各地区违反法规自行确定的税收优惠大量存在。这种恶性竞争不仅扰乱和破坏统一市场，还使地方政府背负了一大堆债务，直接导致了资源浪费、环境污染、产能过剩等问题的发生，真可谓害人害己、得不偿失。归根到底，还是一些地方政府的发展观和政绩观出了问题，对这一做法我们不仅不能鼓励，而是要坚决反对。一个地方经济落后，地价低一点当然是必要的，但必须在国家规定的标准范围内，否则就是干扰和破坏统一市场。今后我们做区域规划，要把是否有利于形成全国统一市场作为重要依归。只有建立起统一开放的大市场，才能真正实现资源要素的合理配置，这对于提高一个地区的生产组织效率、增强综合竞争能力、扩大产品消费市场具有重大意义。也只有这样，才能无障碍地实现区域间比较优势的交换，才能真正实现区域间互利共赢。各个地方不应该惧怕放开市场，只有放开自己的市场，才能进入别人的市场，只有蛋糕做大了，才能得到更多的利益。

建立全国统一大市场关键是要处理好政府和市场的关系。要按照十八届三中全会的要求部署，一是重点清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，坚决纠正地方各级政府出台的不恰当优惠政策，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。三中全会提出要加强对税收优惠特别是区域税收优惠的规范管理，对此我是完全赞成的，这是建立统一大市场的需要。二是加强区域合作，通过合作释放发展潜力，集中力量打破地方封锁和行政壁垒，克服体制机制障碍，通过制定跨行政区规划和推动区域经济一体化来促进生产要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置。三是坚持实行差别化经济政策。不能认为按市场经济一般规律制定经济政策就是要实行“一刀切”，更不能认为实施差别化区域政策就是与建立全国统一大市场相悖。恰如其分的区域政策、产业政策，反而能够创造出更为公平的竞争。如何把握好这个“度”，需要我们在实践中不断探索完善。

（四）关于通过改革转变发展方式问题

加快转变经济发展方式是我国推进现代化进程中最为迫切的重大任务，是今后一个时期经济社会发展的主线，也是各个地区普遍面临的共性问题。这一问题解决得好与坏，直接关系到各个地区比较优势的发挥以及发展的质量与水平，直接关系到我国现代化建设的总体进程。

近年来，东部沿海地区在促进经济结构调整和发展方式转变方面取得了一定成效，但远未到位，实现经济转型的任务依然十分艰巨。目前最为突出的是中西部地区。中西部地区目前正处于工业化加速发展阶段，面临着“赶”与“转”的双重压力，一方面，中西部地区必须实施赶超战略，始终把加快发展作为第一要务，努力缩小与东部沿海地区的发展差距；另一方面，必须加快调整经济结构，着力解决发展方式相对粗放的问题。现在的问题是，中西部地区在发展中基本上以“赶”为主、以“转”为辅，或者说是只重视“赶”和“快”，不重视“转”和“好”。这种发展方式持续时间长了，肯定会出问题。因为受既有产业结构、经济基础等方面的约束，目前中西部地区的“赶”仍是建立在资源环境大量损耗基础上的，“赶”的基础并不牢固、“赶”的方式并不科学，这也是金融危机对中西部地区造成重大影响的重要原因。再深入探讨一下，在更深层次上还是因为这种“赶”没有建立在“转”的基础上，或者说“赶”与“转”未能同步。因此，中西部地区要实现科学发展，必须在“转”上再多下些功夫。如何才能真正实现“转”呢？主要还是靠中西部自己苦练内功，打好自己的基础，特别是要破除涉及发展的体制机制障碍，重点在加快资源要素价格改革、财税体制改革、生态补偿机制等方面加大改革力度，将推动发展的着力点放在激发市场活力、增强创新驱动动力、构建现代产业体系、培育开放型经济优势等方面，积极创造有利于转变发展方式的整体环境。只有体制机制问题解决了，中西部一些地区只追求“赶”问题、唯GDP问题，包括干部的政绩观问题才能在一定程度上得到解决。今后我们在做地区经济工作的时候，脑子里也要绷紧改革这根弦，注重推动解决制约区域协调发展的深层次矛盾和问题，促进各地区发展方式加快转变。

最后，我重点就意见比较集中的两个问题谈点看法。

一是关于处理好规划编制和规划实施的关系问题。该编制的区域规划还是要编，同时，要花更大力气、把工作的重心放到已出台规划的落实落地上。这是大家的共识，对此我赞成。地区司要采取一些切实可行的办法，狠抓规划督促检查工作，开展规划实施中期评估，适时做好规划修订工作。总之，规划不能只是墙上挂挂、束之高阁，要采取措施使它真正落地，在这方面要认真谋划一下工作的抓手。

二是加强对地区经济工作系统的协调指导问题。地区经济工作业务领域宽泛，热点难点多，大事难事不少，需要有丰富的实践经验和扎实的理论功底，需要上下联动、共同提高。办业务培训班是一个办法，日常的沟通交流也很重要，但最好的办法可能是共同开展工作。涉及到一件事，地区司要动员更多的地方同志，通过大家一起在干中学、在学中干、在干中加强系统上下的联系。希望同志们继续发扬近年来形成的“开门编规划、开门写文件”的办法，通过共同开展调研、共同研究问题、共同编制规划等，进一步提升全系统干部的业务素质和工作水平，共同为促进区域协调发展贡献力量。

（摘自作者在全国发展改革系统地区经济工作座谈会上的讲话，有删节）