王磊　孙霞

[摘 要]当前，由于对耕地保护长期措施不力，耕地资源流失和用途转移愈加严重，以致耕地面积日益减少、粮食安全、生态危机等有关人类经济社会可持续发展的问题接踵而至。为此，必须充分认识耕地的功能和价值，利用经济利益补偿机制和手段，切实地保护好耕地资源。

[关键词]农村；可耕地；补偿

中图分类号：F320；F592 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）01-0201-01

我国耕地面积的减少是经济发展中的问题和矛盾，但归根结底是一个利益分配问题。为此，在遏制耕地减少、保护耕地资源的过程中，应该从全面认识耕地资源价值和使耕地征收、转让利益合理回归及分配的高度出发，充分利用利益补偿机制，才能对耕地资源进行切实有效地保护。本文试就农村可耕地补偿问题进行探讨。

1 耕地补偿的理论解析

1.1实行耕地补偿是对耕地资源进行合理配置、利用结构进行优化、外部性进行校正的重要手段。耕地资源的利用价值和功能具有多样性。在耕地转化用于工业、商业、交通道路、居民住宅等建设用地时，其产品的经济效益、价值和未转换用途前相比要高很多。而要保住耕地用途不变，或者把耕地转化回归为林草地以恢复植被则难度较大，这就要借助于外部力量，进行利益和价值补偿。然而受耕地保护和退耕还林还草外部效应大、获益人数多的影响，以及耕地产权主体本身多元化和产权不清，耕地市场又不健全的影响，在实际中，产权交易难度大、成本高，不易进行。

1.2 实施耕地补偿体现了公共事业负担的公平性，有助于对土地社会价值和持续性收益特征的再认识。当农民的耕地因公共利益需要而被征收后，应该从耕地的社会功能价值和持续性收益特征出发，给予必要的补偿。一旦这种补偿真正能够完全反映耕地的社会功能价值时，耕地转化为公共利益需要的建设用地的成本就会增加，社会公众珍惜耕地、保护耕地的意识就会增强，耕地也就不会被任意占用和浪费。

2 耕地补偿标准的确定

土地法已经规定了比较具体的补偿标准，即前3年耕地平均产值的6～10倍，需要安置的农业人口再加上前3年耕地平均产值的4～6倍。但是，实际情况是这一补偿标准并没有起到保护耕地资源、阻滞耕地过度非农化转移和流失、稳定失地农民的作用。为此应该重新厘定耕地补偿标准。我国耕地补偿标准的确定应该包括以下几个方面：

2.1 补偿的范围和内容

①由于我国的耕地是农村集体所有，耕地被国家征收转化为非农建设用地以后，集体的所有权也随之消失，因而应该进行所有权丧失和转移的补偿。②耕地的功能和质量的形成是所有权人长期投入及劳动，进行必要的土地整治、土壤培肥和农田水利基本建设的结果，随着耕地所有权的流失，原负载在耕地土壤内的肥力及其地上的建筑物也随之流失，对负载于耕地内土壤质量的损失及耕地上的建筑物应该给予赔偿和功能丧失补偿。③耕地的主要功能是进行农作物生产，随着耕地资源的用途转移和流失，耕地生产农作物的功能丧失，整个社会农产品供应的稀缺程度增加，原有农民不仅从农产品的生产供应者转变为农产品的消费者，所以，补偿范围和内容的确定还应考虑耕地农产品生产功能损失引发的社会成本价值损失和农民社会角色转换以后的损失。④耕地具有效用持续性的特点，农民在耕地上进行农业生产经营，可以年复一年、周而复始的进行。农民的耕地被征收，转化为建设用地和非农用地，农民的生存发展权也等于被剥夺，所以，应给予必要的生存发展权补偿。⑤耕地用途具有选择性，功能具有多样性，农民利用耕地在从事农业生产经营活动的同时，给自然界增加了绿色植被，创造了不可估量的生态环境价值，这一部分价值也应给予补偿

2.2 补偿标准及确定方式

在市场经济条件下，市场对资源的配置发挥主导作用，耕地转变用途，等于原先在各产业、各部门的配置结构发生了改变。所以，应以市场价格作为耕地补偿的标准。但是，我国耕地产权不清，国家拥有绝对控制权和处置权，集体所有的耕地不能进入市场流通。所以，市场也无法确定耕地的价格。同时，耕地补偿标准不仅关系到因耕地用途转变和流失而丧失了耕地使用权的农民的切身利益，而且关系到我国农业的综合生产能力和发展的可持续性问题，市场根本无法反映耕地的这些社会价值及生态价值，即在此存在有市场失灵问题。因此，耕地补偿标准的确定只能通过非市场手段的评估来完成，即建立一个由耕地供给者（农村集体土地权属代表）、耕地需求者（耕地转变用途以后的拥有者）、政府土地管理部门的代表、土地经济方面的专家学者组成的评估小组，参照周边相同地块使用权转让以后的价格和耕地的社会价值的资本化，充分考虑上述耕地补偿的范围和内容，确定一个各方都能接受的耕地补偿标准。所以，在一次性的补偿标准通过评估确定以后，建议再建立相应配套的利益分享机制，充分考虑耕地使用权丧失了的农民的社会保障问题和转岗就业问题。

3 耕地補偿的实施办法建议

为了利用经济手段，通过实施耕地补偿来达到保护耕地、防止耕地超速减少、保证经济社会稳定持续发展的目的，应该做好以下工作：①要严格界定公共利益范畴，防止地方政府和一些部门借公共利益之名而搭便车多征地、滥征地；②实事求是，把公共事业发展用地和其它产业部门用地严格区分，对于不同用途确定不同的补偿标准和补偿范围及补偿期，形成利益约束机制；③提高耕地补偿标准确定的透明度，公开耕地转让价格，让社会监督补偿，让当事人参与补偿，防止耕地转让增值利益向政府及有关管理部门倾斜，防止以地寻租、以地生财和耕地转让中的贪污腐败；④建立耕地补偿执行组织体系与机构来完善、完成耕地补偿，其中也包括耕地补偿标准的评估确定机构、耕地补偿效果的监测、监督、评价机构，耕地补偿中产生纠纷以后的仲裁机构。对于不合理的补偿标准和方式，由该机构给予修正和完善；对于补偿执行不力的给予督促；对于整个补偿标准的确定、执行过程给予监督，真正能够通过补偿机制和利益机制的实施和完善来保护耕地资源。

参考文献：

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