我国民间组织发展分析

20世纪80年代以来，我国的民间组织开始崭露头角。公共产品供给缺位和公共需求的多元化，催生了我国民间组织的发展，它们迅速发展并广泛参与和渗透到社会各领域活动。党的十八届三中全会决定明确提出：“激发社会组织活力。”。由此可见，中央政府已经开始关注和重视民间组织的发展，并对其在和谐社会建设中发挥的积极作用寄予了很大的希望。

一、我国民间组织发展存在的问题

（一）规模急剧增长，但合法性不足

我国登记注册的民间组织从1989年的4446家猛增到2011年的48.281万家，其中社会团体25.3万个，民办非企业20.2万个，基金会2510个。但是这些数字只反映了民间组织的一部分，社会中还存在着大量未在民政机构注册的组织。研究民间组织问题的社会学家估计：我国县级以下各类民间组织至今没有正式统计数字，保守的估计至少在300万个以上。

（二）发展不平衡

当前我国全国性的民间组织只占0.5%，绝大部分分布在区县以上的层次；在上海、江苏、浙江等发达地区和大城市，民间组织也较发达，而海南、宁夏、青海等地的社会团体数量还不到全国社团总数量的1%；代表农村人口、贫困人群等的民间组织也无法与他们的人口规模成比例；少数民族、宗教人士等群体的代表性也相对较少。在中央和省市层面上，行业协会、慈善组织、职业性组织和民办非企业单位相对说来影响正在日益增大。造成这种差距的主要原因，是不同的民间组织所拥有的制度资源不同、传统文化基础不同、经济实力不同和其领导人的威望不同。

（三）组织化程度不断提升，但仍不能充分实现自我治理

由于境外的一些民间组织逐渐将活动范围延伸到国内，这些成熟组织的管理理念、运作经验也给国内的民间组织以很大的启迪。在国际组织的帮助下，国内的民间组织也开始考虑加强自身能力建设，优化组织结构。近年来，我国针对民间组织管理人员的专业知识培训也日益增多。如中华慈善总会、中国青少年发展基金会等与专业机构合作，向民间组织的高级管理人员推出了培训项目。但是由于大多数民间组织不是在社会环境成熟的基础上自发形成的，而是在市场经济的发展和政府职能转变的过程中，由政府干预并自上而下组建的，使得我国许多民间组织的治理能力普遍不强，自律存在的形式远远大于其实质发挥的作用。例如在机构建设比较完备的组织中，90%以上的组织都有自律规范，以及建立诚信的努力，不过，只有极少数真正起到了效果。当前，中国民间组织以救济、帮扶、社会服务等功能为主，在重大公共事务治理中的主体地位还相当有限。因此，民间组织的自我治理还有极大地改善空间。

二、我国民间组织的体制发展障碍

（一）法律环境及政策的限制

1、法律环境不利

我国民间组织的法律法规还不健全，目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高，数量少，还没有专门的、全面的关于民间组织管理的《民间组织法》，使得民间组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有完全明确、规范，缺乏行业自律环境。

此外，和大多数国家不同，我国实行双重管理体制。这种管理体制在本质上限制民间组织的发展，通过双重审批，为民间组织登记注册设置了双重门槛。由于门槛过高，许多民间组织不得不选择采取工商注册的形式，或者在其他党政部门的支持下取得变相的合法身份，而有些民间组织迫于不能登记注册，从而无法获得合法身份，这些民间组织的数量大约是合法登记的民间组织数量的十倍。这使得现行法规无法对民间组织进行必要的监管，另外，当大量民间组织在无法获得法律所赋予的合法性时，转而从社会或其他渠道获得其合法性，法律的权威被削减，亦不利于法治社会的建设。

2、政策层面的限制

第一，定位困境。我国在培育发展各种类行业协会时，政府对行业协会的某些授权实际上将行业协会定位为“第二政府”，不利于行业协会的社会化发展。我国许多法律法规对民间组织的税收优惠都有规定，使得我国政府对民间组织的税收优惠政策过多过滥，出现了税收优惠漏洞过多的问题。有一些民办非企业单位企业化倾向严重，出现了角色定位困境。将民间组织区分为国有事业单位和民办非企业单位的政策做法，也不利于整个民间组织的健康发展，违背了国家支持、鼓励民办性质的非企业单位的发展初衷。

第二，参与困境。现有的制度安排，阻碍了民间组织及其成员对政治参与的热情。目前的制度下，民间组织需要通过向业务主管单位提建议和要求的方式参与社会管理。而业务主管单位对民间组织的管理则是多方面的，包括直接对民间组织人事管理、财务管理、领导班子建设等各方面的管理。这种现象使民间组织成为了业务主管单位的影子，只能依附于业务主管单位的推进发展。

第三，监管困境。民间组织的登记管理机关的工作重心放在民间组织的准入登记方面，忽视对其活动过程中的监督管理。业务主管单位则侧重对民间组织的内部人员、财务管理及干预，也没有发挥其应尽的监管职责，这种双重的管理体制往往造成部门之间的职责错位，互相推诿，浪费政府资源，加大政府管理成本。

（二）社会发展环境层面的限制

1、社会资本不足

民间组织普遍面临的问题是资金不足。从民间组织的资金构成上看，慈善捐款所占比重一般还不足1/10，且捐款主要集中在少数基金会上，绝大多数民间组织甚至没有募款的经验。除了人民团体、事业单位和少数政府重点支持的民间组织外，大多数民间组织没有正常渠道获得来自政府的公共资金。

民间组织在动员志愿者资源方面的能力和规模也非常有限。2008年奥运会和2010年的世博会之所以能动员如此多的志愿者，是因为政府采取了自上而下的行政动员，而非社会民间组织所进行的自主动员。当前许多民间组织都迫切需要志愿者的参与，但是参与的志愿者数量极为有限，且尚未建立相应的吸纳、管理和激励志愿者的鼓励机制，志愿者在志愿活动中所获得的经验，不能和其将来的职业发展相挂钩，不利于志愿者的个人发展，阻碍志愿者进入民间组织。加之，社会上仍未形成成熟的公益文化，人们的志愿精神明显不足。

2、公众对民间组织的信任困境

由于我国民间组织的产生、发展时间并不长，而且民间组织也缺乏相应的宣传，使得社会公众对民间组织的性质、职能等方面的认识不足，因此很难对它产生信任。另外，由于个别民间组织缺乏自律机制，甚至有贪污、挪用捐款等恶性事件见诸报端，这些负面影响，都反映出我国目前民间组织内部管理不科学且透明度不高的问题。这都使民众对民间组织不信任，对其产生了防范、限制心理。

（三）自身发展水平的限制

第一，管理体制方面，规章制度形同虚设。就民间组织自身而言，虽然内部制定了较为完善的规章制度，但一些民间组织在实际运作中并没有照章办事，利用管理上的漏洞做违背组织宗旨的营利性活动，甚至是违法违规活动。

第二，服务提供方面，职能目标出现错位。民间组织是以公共利益为目标取向，以服务社会公众，促进社会稳定与发展为宗旨的。但有些民间组织因目标错位，自律不足，而背离了组织宗旨和基本特征，为个人或小集体谋取经济利益，实质上衍变成了经济组织；更有甚者借助行业管理之威，搞“仗权谋利”，强权“赢利”之举。这些从侧面反映出了政府在培育和引导民间组织中，存在着监督管理不力的问题。由于政府监督力度不够，民间组织自律机制又不健全，许多违规行为也就不可避免地。

第三，人员素质方面，难以招募创新人才。在现今我国民间组织中，无论是官办、半官办还是草根的民间组织，大都存在人才不足的问题。由于民间组织的性质及国家对民间组织的相关政策，使得民间组织工作条件一般，待遇低等情况产生，也由于民间组织的发展前景不明，所以对优秀人才的吸引力不强，从而影响了民间组织的发展水平和整体素质。此外，人才资源渠道不畅通等问题，也成为阻碍民间组织发展的重要原因。

三、推进中国民间组织健康发展的思考

（一）进一步完善法律体制，赋予民间组织正式的法律地位

根据我国社会的发展情况，应尽早出台《民间组织法》，完善准入与退出的相关法规。对于民间组织的准入，力求降低民间组织“门槛”。可以通过科学分类、区分对待进行注册。根据民间组织的活动类型分初、中和高三个级别，并以此分级注册。国家根据级别给予不同程序的监管与优惠。这既能解决民间组织的身份合法性问题，同时，政府可通过建立民间组织的级别档案库，有利于长期的监管和服务；从公信度、能力建设等指标来建立科学的评价考核标准，加大对民间组织的公开、公平、公正考评和监督，在监管的过程中，根据组织的有效性、合法性进行评价、公示和奖罚；在收益支出、参与政治活动等方面加以限制，视违规程度，对严重不达标、触犯法律、不能继续存在的民间组织，给予注销和撤销。规范民间组织资金筹集和运用，限定其经营范围，合理应用政府支持和社会捐助的资金，实现民间组织的健康发展，发挥其积极的社会作用。

（二）转变政府职能，正确处理好政府与民间组织的关系

第一，政府要积极面对，正视民间组织的存在价值。我国政府应将民间组织的发展看作是民间社会发展的内在必然，是民间社会成长的标准，承认其存在以及发展的合理性。努力建立有效的治理机制，构建出政府、市场与社会合作工作的良性结构，更好地发挥民间组织的政治、经济、文化功能。同时，要转变角色，从控制型管理者转向秩序的维护者，积极探索合作模式。

第二，调整我国现有的双重管理模式，建立专业化的民间监督组织和评估体系。业务主管部门应从对民间组织的直接管理中退出，转向对整个行业领域实施行业管理。建立行业自律机制，鼓励竞争，促使民间组织在行业内互相监督、互相制约，减轻政府和社会公众的监督负担。加快公众参与监督的立法进程，充分发挥社会公众、新闻媒体和社会组织的监督作用。

第三，建立沟通机制，加强双方的合作。对于民间组织大都存在的资金不足困境，政府应设立专项扶持资金制度，制定一套科学的审核体系，据以评价民间组织的运作状况，给予适当份额的扶持；通过开展行业项目招标的方式，通过鼓励各类民间组织以公平竞争的方式获得。建立持续有效的沟通机制，增进双方的信任，促进双方在社会多种服务领域的合作。通过完善国家法律体系和推动社会广泛的政治参与进程，增强与政府的合作，促使民间组织发展成为一种与政府、企业共同支撑经济社会生活的力量。

（三）强化民间组织信用建设，提高财务透明度

民间组织在实践过程中所建立的信用，使公民逐渐养成对民间组织信任感。首先，培养从业人员的职业道德。除了建立制度规范成员和组织的行为外，还应该强化对组织使命、信念的理解和认同，培养志愿精神，强化成员的职业道德素质。其次，公开财务管理。据统计，我国民间组织只有14.7%，每年年终做年度财务报告，通过注册会计师做外部审计。民间组织应考虑自己的特殊情况，并借鉴国际民间组织的财务管理制度，接受外界的监督，让捐献者及一般社会公众知道财务运作和管理过程。再次，加强沟通与交流，主动赢取政府、公民的信任与理解。民间组织在行动中，应主动与政府、公民沟通，积极协助、配合政府工作，不能规避甚至超越政府的管理。

（四）加强民间组织自身能力建设，促进其与政府的共赢发展

政府对民间组织实行公共政策管理，不仅需要通过外在的政策调整和制度改革，营造一个民间组织发展的有利环境，而且更需要强调并促进民间组织自身的能力建设，可以从以下几个方面入手：

一是完善组织内部自律机制。民间组织目前的实质监督完全是属于内部自律，在组织内部建立规章制度，以此来进行工作和管理的行为规范。完善内部自律机制，要在组织内部形成共同的使命感和价值观念，确保组织的公益精神、非营利原则不受侵蚀。

二是努力扩大财政来源多元化，以逐步弱化对政府的依赖性。我国民间组织财政来源比较单一，而且主要依赖于政府。民间组织应该拓宽融资渠道，积极争取和吸收各种捐款。开拓民间组织筹款渠道。在我国，众所周知的“希望工程”、“抗洪救灾”等社会募捐活动，都从个人方面筹集了大量的社会资金。

三是建立和完善民间组织用人机制。政府帮助其建立健全组织发展所必需的人力资源管理制度，鼓励民间组织向企业学习，引进人才，并对其内部人员提供经常的学习和培训机会，以合理配备和利用人才。另外，还要鼓励民间组织积极吸收志愿人员参与活动，从而形成一支既有专业知识又有奉献精神和创新意识，充满活力稳定的组织团队。

（赵春飞，国家发展改革委体管所助理研究员）