程慧

2014年4月29日，美国商务部产业安全局发出紧急通知，宣布在其《出口管理条例》实体清单（Entity List）中增加8家中国公司和1名中国个人，理由是这9个实体通过中国的核武器销售商（李方伟）给伊朗弹道导弹项目提供了支持，不符合美国防扩散出口管制法规，违背了美国的国家安全和外交利益。这意味着，涉及的实体在今后与美国相关管制物项的进口、转出口必将受阻。美国政府在未给予任何事先告知的情况下，单方面出击，涉及实体正常国际贸易的运转将被迫中断或调整。中国企业，尤其是管制物项进出口企业，必须充分了解美国实体清单的规定及运作过程，从而提高风险防范意识，采取必要措施，规避和减少国际贸易中扩散的风险和损失。

一、实体清单是美国最终用户管制的重要组成部分

出口管制是美国维护其国家安全利益的重要手段，经过多年的积累，美国出口管制的很多措施已经成为国际通行做法，其中就包括了最终用户和最终用途管制措施。最终用户（End User）是指商品和技术的最终接收人。最终用途（End Use）是指商品和技术的实际目的和应用。美国通过最终用户和最终用途的核查，来决定是否批准管制物项及技术的出口许可。

美国商务部产业安全局根据《出口管理条例》对两用物项的出口实施最终用户和最终用途管制。《出口管理条例》第744部分是美国商务部关于最终用户和最终用途管制政策规定最集中的体现，全共22个章节并有5个附件。20世纪90年代以来，最终用户的核查问题不断受到重视。为了使核查工作更顺畅地开展，产业安全局通过制定和公布名单的方式，以警示出口商，这类名单包括了实体清单、拒绝人员名单以及红旗指标等。其中，实体名单于1997年2月由商务部首次发布，被认为参与扩散活动的最终用户都进入榜单，以此明确告知出口商，在未得到许可证时，不得帮助这些实体获取受本条例管辖的任何物项，同时，有关许可证的申请应按照《出口管理条例》第744部分规定的审查标准接受审查，且向此类实体出口或再出口有关物项不适用任何许可例外的规定。

根据《出口管理条例》的规定，实体清单内容的增加、删除和更改，都必须经过“最终用户审查委员会”（以下简称委员会）。该委员会由商务部牵头，包括国务院、国防部、财政部等部门代表。确定增加实体名单需要多数委员会成员投票通过，而确定删除或更改实体名单则需要全体成员投票通过。委员会基于明确的事实，可以判定一个实体曾经、正在或有可能违背美国国家安全或外交政策利益时，就可以将该实体列入名单。与此同时，根据具体的情况，确定适用于该实体的许可证要求和申请审查政策。除了由组成部门提议增加、删除或更改特定的实体名单外，委员会至少每年审查一次所有的名单。实体清单内的实体也可以申请取消或修订名单，但申请不是单方面的，递交书面申请的同时，还需要得到委员会主席提供的支持信息。

二、实体清单带来的负面影响难以消除

2014年5月1日，美国商务部产业安全局公布了最新的实体清单。这份实体清单共涉及38个国家（地区）的583个实体，其中俄罗斯以131个实体位居第一，占22.47%；伊朗涉及的实体共59个，位居第二，占10.12%；阿拉伯联合酋长国涉及的实体共56个，位居第三，占9.61%。1997年6月，中国工程物理研究院被列入实体清单，成为第一家进入实体清单的中国企业，截至目前，中国涉及的实体共49个，位居第四，占8.40%①。

根据清单内容，美国商务部对中国实体许可证审查政策提出了四种处理意见：其一，拒绝推定，涉及实体27个；其二，依照特定火箭系统和无人飞行载具最终用途的审查标准审核许可证，涉及实体16个；其三，逐案审查，涉及实体4个；其四，依照核最终用途的审查标准审核许可证，涉及实体2个。从此次新增的9个中国实体的情况看，其中8个实体都给予了拒绝推定的处理意见。

实际上，进入了实体清单就意味着进入了一个“黑名单”，美国出口商在向清单内的实体出口、再出口或转让《出口管理条例》中所列的物项及技术，必须申请许可证，并将接受更为严格的出口审查标准。从某种意义上说，进入实体清单已经成为拒绝给予许可证的主要依据。虽然《出口管理条例》为进入清单的实体提供了申请取消实体名单的程序，但具体的评价标准和条件却非常模糊，美国政府更多的基于国家安全利益和外交政策需求去考量删减的问题。此外，删除实体还需要经过“最终用户委员会”全体成员一致同意，这无疑又构成了一道程序性障碍，限制了企业自身作为以脱离清单的行动。

受实体清单的影响，相关中国企业正常的经济行为被迫中断，从美国采购任何《出口管制条例》项下的物项及技术的可能性几乎为零。这实际上是剥夺了相关企业在美国的贸易机会，从而被迫退出美国市场。与此同时，相关企业在国际上的信誉也受到冲击，在欧盟、日本等国家与美国出口管制保持步调一致的情况下，实体清单所带来的连锁反应不断放大，受负面形象的拖累，相关企业有可能丧失在美国以外其他市场的机会，潜在的经济损失是巨大的。

三、建立内控机制是企业防范风险的有效手段

近年来，随着国际社会对安全问题的日益关注，防扩散出口管制已经成为广泛共识。早在2004年，联合国安理会就通过了1540号决议，要求各成员国政府与企业一起加强防扩散出口管制。各主要发达国家也已推动企业建立内部控制机制，以帮助解决最终用户和最终用途的界定，降低企业成为扩散源头的风险。

作为负责任的大国，我国政府已经加入一系列国际防扩散条约和国际公约，也颁布了一系列出口管制法规和条例。然而，由于出口管制在我国发展的时间并不长，大多数企业的出口管制意识不高，对违规出口的风险也没有太多的认识。与此同时，我国企业数量庞大、业务内容多样、经营活动广泛，政府很难在全球范围内对其出口活动实施统一、有效的监管，因而企业成为了出口管制链条中薄弱的环节，容易因自身的行为落人口实，成为国际社会尤其是美国密切关注的对象。当前，我国正加大对国防工业和科技创新的高额投入，一批新兴的高新技术企业迅速壮大，同时，传统军工产业市场化趋势明显，军工企业自主经营权进一步放开，军民两用品以民品形式出口的情况增多。可以预见，我国两用品和高科技产品的国际贸易将不断增加，技术转让也会日益频繁。面对异常复杂的国际国内安全形势，如何在国际市场上追求经济利益的同时，减少扩散带来的风险和损失，更成为企业审慎对待的问题。

实际上，为了帮助企业规避扩散风险，我国政府已出台相关指导政策。在2007年1月国务院颁布的《关于修改<中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例>的决定》中，首次提出了企业内控机制建设的问题。2007年8月，我国商务部发布《关于两用物项和技术经营企业建立内部出口控制机制的指导意见》，提出了在从事两用物项和技术研发、生产及进出口企业中，推行建立内控机制。该指导意见还明确了企业内控机制建设的基本原则、构成要素及政府在企业内控机制建设中起到的作用。为鼓励企业建立内控机制。2009年，商务部出台《两用物项和技术出口通用许可管理办法》，建立内控机制成为企业申请通用许可的必要条件之一。

内控机制要求企业以防扩散为最终目的，建立起资源流动的追踪和控制系统，从企业业务意向阶段开始，明确定位企业相关资源流动状态，排除敏感国家、敏感物项和敏感用户。基于该系统，企业能够对客户背景和相关交易进行全面的尽职调查，并能够将最终用途和最终用户与我国及其他国家管制要求加以对比，对被限制的目的地或用户不予转让。通过这种做法，一方面可以防止违法出口，避免纳入相关国家扩散“黑名单”的范围，维护企业正常国际贸易的良性运转；另一方面也更好地应对日趋复杂的国际国内安全形势，为企业后续开展国际经济合作提供便利条件。

从根本上说，建立内控机制不仅仅是企业履行防扩散责任的义务，更是企业赢得国际合作伙伴信赖，稳定和扩大海外市场，获得可持续发展的重要保证。目前，世界主要国家的大型企业和国防企业都建立了严格的内控机制。我国企业在开展国际业务时，也应提高对扩散风险的防范意识，加强自身控制机制的建设，寻求企业在经济全球化形势下更有利的发展。

注：

①中国实体数据仅限大陆地区，不包括中国香港所涉的49个实体和中国台湾所涉的2个实体。

（作者单位：商务部研究院）