我国国土空间开发保护格局优化配置理论创新与 十三五 规划的应对策略
欧阳慧
当前，我国正处于工业化中期阶段，经济结构、区域结构、城乡结构正发生较大的变化，迫切需要在工业化、城镇化快速推进的过程中，充分分析国土空间开发面临的新形势，根据国土空间发的基础支撑条件变化，有针对性提出应对策略，为优化国土空间开发结构，构建高效、协调、可持续的国土空间开发新格局提供支撑。
一、我国国土空间开发面临的新形势
（一）全球化背景下的世界经济格局调整，对我国国土空间开发提出了新要求
近年来，我国对世界经济增长的贡献和在世界经济的份额明显提高，正成为世界经济增长的重要引擎和这次世界经济格局调整的“受益者”。根据权威机构对中长期世界经济格局变化的预测，在未来10—20年，我国在世界经济格局中的地位将进一步提高，并有可能成为世界经济第一大国。世界经济发展经验表明，每一次世界经济格局的调整，都会改变经济要素流动的方向和经济存量的历史格局，都会带来全球城市体系“金字塔尖”的转移，重构新兴国家的国土空间开发格局，其中城市体系、空间组织和空间形态的变化最为明显。伦敦、纽约和东京等“世界城市”以及美国波士华、北美五大湖、日本东海道、西欧西北部、英国中南部等世界级城市群的崛起，无一不是世界经济增长重心转移的结果。因此，面对新一轮的全球化浪潮，面对世界经济格局的调整加快，我国有望并应该在全球生产、贸易、金融、科技、文化格局的重新构建中争取主动，提高我国的国际竞争力和综合国力。这就要求我国在国土空间结构的构建中，加快建设具有国际竞争力的城市和城市群；同时，加强国内的产业布局和地区分工，推动各地区与城市尽快融入世界经济体系。
与此同时，在经济全球化的背景下，国际区域合作大为加强，特别是以缔结自由贸易协定为主要形式的区域经济合作遍及全球，其内容更加多样化。我国从长远发展战略出发，近年来也加强了与周边地区的合作。多种国际区域合作组织的建立改善了我国的周边环境，推动了我国陆路对外交通和能源进入口通道的建设。东北、西北、西南的陆路口岸城市正逐步从单纯的边境贸易站点向大规模、规范化、集约化的陆疆国际转口贸易流通中心、国际交通运输枢纽节点和外向型加工制造基地转变。我国与周边区域的多边合作组织的建立，要求积极构建面向两个市场、利用两种资源的国土空间开发结构。
（二）人口增长、经济规模扩大对国土空间承载能力提出了新挑战
根据国家人口计划生育委员会在《国家人口发展战略研究报告》的预测，我国人口总量将继续增长，2020年将达到14.5亿人；到2033年，我国人口总量达到峰值14.7亿人左右。也就是说，到2033年我国还要新增近1.6亿的人口。与此同时，今后10—20年，我国经济发展仍将保持较快的增长速度。根据国务院发展研究中心利用中国经济可计算一般均衡模型的预测结果，到2020年我国经济总量将达到72.83万亿元，2030年达到133.69万亿元。也就是说，到2020年，我国经济总量将在2010年的基础上增加近1倍；到2030年，我国经济总量将在2010年基础上增加2—3倍。
未来10—20年，在我国资源环境压力业已较大的背景下，如何在有限的国土空间合理布局，以承载人口增长、经济扩张带来的高强度的经济活动，使我国生态脆弱和环境恶化的地区得到保护和改善，使大都市区、城市密集区、经济带等实现可持续发展，实现人与自然真正意义的和谐。
（三）经济发展方式转变对优化国土空间开发格局提出了新期待
全国经济战略性转型是我国未来10—20年面临的重大战略任务，区域经济结构作为全国经济结构战略性调整的重要内容，也面临重大转变。目前我国区域经济结构处于大变动时期：首先，从经济空间变动格局来看，正在不断地由南向北、由东向西转移；其次，从整个国家的区域分工格局来看，区域之间分工正在从垂直分工、产业分工走向价值链分工，东南沿海发达地区正在成为产业链的高端区域，向中西部的产业转移在逐步加快；再次，从国家层面来看，区域战略布局呈现出多层次、多极化、全方位的新态势。这些新的变化要求我们在国土空间开发中，顺应全国经济战略性转型要求和区域经济发展新趋势，充分发挥市场配置资源的基础性作用，引导要素合理流动，优化生产要素在整个国土空间上的配置，构建与全国经济战略性转型相适应的国土空间开发结构，实现国土空间资源与经济布局协调发展。
（四）国民环境意识和价值观的转变，对我国环境质量提出了更高的要求
改革开放30多年来，我国的经济社会发展过于强调对生态系统的物质和能量需求，使经济活动对自然资源的需求和生态环境的压力不断增加：生态系统的自净能力被破坏，自然环境质量下降，人类对自然生态环境的威胁也随之加大。随着我国经济社会的快速发展，随着人们生活水平的提高，我国国民意识和价值观在加快转变，人们对生产、生活环境提出了更高的要求，对洁净的空气、清洁的淡水和绿色食品等生态条件和良好环境的需求越来越迫切。对生态环境需求的满足也成为人的福利水平的重要标志。因此，为适应我国国民意识和价值观的转变，为了满足我国广大民众的生态环境需求，要求我们在国土空间开发时大力提升我国国土环境质量，促进人与自然的和谐发展。
综上所述，我国正处于工业化中期后半阶段、城市化快速发展的后期阶段，同时处于聚集国家财富和实力并提高国际地位的时期。随着我国工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化的深入发展，经济总量将快速扩张，人口总量将持续扩大，社会转型加快，国民意识和价值观快速变化，对我国的国土空间开发提出了更高的要求：不仅要解决“量”的扩张带来各类国土空间的需求，也要考虑“质”的提高对国土空间的优化；不仅要考虑与国际的对接，也要考虑区域内体系的构建，我国国土空间开发面临的形势更加复杂。
二、我国国土空间开发支撑条件的新变化
（一）耕地持续减少，后备土地资源明显不足
土地资源是人口、经济发展和生产力布局的重要载体。近年来由于工业化、城镇化的加速发展，导致土地利用结构发生了较大的变化，集中体现在以下几个方面。（1）建设用地显著增加。2000—2008年，城市建设用地增加了1.08万平方公里，增长了36%；工矿建设用地增加1.16万平方公里，增长了39%；交通基础设施建设用地由2000年的1.95万平方公里增加到2008年的2.5万平方公里，增长了28%。（2）农业耕地持续减少。2000—2008年，耕地从2000年的128.24万平方公里（19.24亿亩）减少到2008年的121.72平方公里（18.26亿亩），减少了近1亿亩耕地，耕地保护的任务愈加艰巨。（3）未利用土地多为难利用土地。尽管我国未利用地面积大（27.57%），但约占3/4的未利用土地为难以开发利用的沙漠、荒漠、裸岩及石砾地、重盐碱地、重沼泽地等，主要分布在西北干旱区和青藏高原，自然条件恶劣，开发利用难度大。（4）自然地理条件较好、适宜大规模工业化、城镇化的地区，耕地和未利用地大量减少，后备土地资源十分紧张。这些变化在珠江三角洲、长江三角洲最为显著，2000—2008年珠江三角洲的耕地下降约14%，建设用地增长约25%。上述变化集中表明：支撑我国进一步推进工业化、城镇化的国土空间减少，我国经济发展与土地资源的矛盾将进一步加剧。这要求我国在今后国土空间开发中大幅提高土地利用的集约化水平。
（二）大部分区域水资源短缺，水资源供需态势发生变化
水资源是国土空间开发格局形成的重要支撑要素。我国水资源非常紧缺，人均水资源量为2409立方米，仅为世界平均水平的25%。同时水资源的空间分布极不平衡，长江流域及以南地区的水资源量占全国的81%，人均水资源量和亩均水资源量均高于全国平均水平；而北方的黄淮海流域水资源量仅占全国的7.2%，人均水资源仅为全国平均水平的15%。值得注意的是，经历了长期的高速经济增长和大规模城市化，过去20多年来，我国区域水资源供需态势进一步发生了明显变化：资源性缺水和水质性缺水问题更加普遍。如在我国北方地区资源性缺水愈加严重，海河和黄河流域的地表水已处于过度开发状态，西北的内流河区、淮河流域地表可用水资源利用也临近极限；海河流域、淮河流域和山东半岛地下水已经超载，以地下水为供水水源的城市也大多数处于局部的超载状态，供需矛盾突出。即使调水工程实施后，供需矛盾得到一定程度的缓解，但资源性缺水将长期存在，长距离调水没能根本解决北方地区用水问题。而南方地区特别是长江三角洲、珠江三角洲都市经济区以及成渝都市经济区等地区河流，特别是流经城市的河段90%都已被污染，造成水质性缺水。
在进一步优化调整国土空间开发格局中，需要科学地分析各地区水资源开发潜力，充分考虑水资源的分布对人口与经济布局的影响。（1）从对城市发展的要求来看，西北地区生态脆弱，水资源严重缺乏，除黄河干流沿线外，应严格控制城市的规模；华北地区水资源匮乏，应避免调水多造成的“以供促需”的发展模式；东部地区发展快，用水量大，水质性缺水严重，应以水资源作为城市发展的重要前提条件，防止城市的无序扩张；西南地区供水的工程代价大、东北地区水资源分布不平衡，城市发展应结合本地区的水资源分布，合理确定城市布局和规模。（2）从产业布局的要求来看，针对我国北方地区水资源的供需矛盾越来越突出的情况，要加快调整布局，改变钢铁、煤炭、重化工、电力工业等大耗水工业大量分布在我国北方的现实，限制缺水地区、缺水城市大耗水工业的发展。国家工业化发展需要的大耗水工业应布置在水资源充沛的沿江地带或沿海地带。
（三）关键矿种呈现结构短缺，能矿资源产区与加工消费区错位问题更加突出
能矿资源及其开发是影响国土空间开发的重要因素。改革开放以来，我国经济社会发展对能矿资源的需求保持强劲增长的势头，目前关键矿种已呈现较为突出的结构短缺问题，不能满足我国经济社会持续发展的需要。（1）石油保障程度逐年下降，对外依存度上升，已经超过50%。（2）铁矿储量和产能难以保障需求，且保障程度逐年下降，我国进口铁矿石从2000年的6900万吨上升到2009年的6.27亿吨。（3）铜矿供需矛盾进一步加剧，2010年铜的保障程度仅为30%。（4）铝土矿可供储量难以保障需求，自给率下降，缺口加大。（5）钾盐资源严重不足，供需形势严峻。预计2020年我国钾盐生产能力仅能保障12%。
伴随着我国能矿资源关键矿种呈现结构短缺，我国能源资源产区与加工消费区的错位问题将更加突出，能矿资源的运输距离越来越远。如在消费需求不断增长和资源流动规模不断扩大的共同作用下，我国能源供应的平均运输距离也在不断加长。20世纪50年代，我国能源供应的平均运距不足150公里。经历了初始阶段大规模的交通运输基础设施建设和各类资源开发，我国能源供应距离越来越长。到1980年，供应半径已经超过400公里，1990年更进一步扩展到500公里的范围。20世纪90年代中期以来，随着国内能源自给水平的降低和国际原油的进口规模增大，我国能源的供应半径开始突破了1000公里的大关，到2000年达到1310公里，2005年更超过1550公里。
随着我国关键矿种的日益短缺，以及能矿资源产区与加工消费区的空间错位问题日趋突出，要求我国在今后的经济社会发展中要逐步转变过多依赖国内资源的局面，并充分利用两种资源、开发两大市场，增加对世界资源的利用和关键资源的储备。我国国土空间开发格局的优化，要适应我国能源资源供应的战略新取向，加强沿海、东北、西北口岸城市和沿海、沿边重化工业基地建设，同时加强中西部地区资源、能源基地与东部地区的通道建设。
（四）生态环境恶化，经济社会发展进入生态环境的强约束阶段
20世纪80年代中期以来，大规模的市场开放、技术引进和经济结构调整使原有生态环境破坏状况得到一定程度的缓解；但尽管如此，庞大的人口数量、迅速提高的生活水平以及传统的资源环境开发理念依旧对原已十分脆弱的生态环境造成了巨大压力。到目前为止，全国因水土流失损失的土地面积达266.6万平方公里；荒漠化面积262.2万平方公里，占国土面积的27.3%；华北、中原、华南、华东等地区呈现明显的区域性大气污染特征，灰霾现象频繁；在山西、河北、河南、湖南、湖北、云南、内蒙古、甘肃、贵州、广西、四川、重庆等省（区、市）二氧化硫污染严重；华中、西南、华东和华南地区成为我国污染严重的酸雨区；“三河三湖”水环境受到严重污染，环渤海、长江三角洲、珠江三角洲等沿海城市密集地区近岸海域，成为我国近海海域污染最为严重和赤潮多发的海域。1998年的长江流域和嫩江流域的洪水、2000年以来北方地区频发的沙尘暴以及2007年南方太湖蓝藻大暴发等，正是这种生态环境压力日增的真实反映。
（五）交通条件显著改善，为国土开发向战略纵深推进提供了强有力的支撑
交通基础设施是国土空间开发的基本支撑。通过建国以来60多年的交通建设和发展，我国交通条件显著改善。
第一，形成了覆盖全国的综合交通网络，交通服务能力明显提高。以地面交通时间30分钟计算，2008年铁路运输服务国土面积比重为50.2%，高速公路为25.6%，航空为20.6%；我国83.6%的人口能在30分钟内享受到铁路运输服务，高速公路为71.7%，航空为41%；铁路运输服务的GDP比重约占92.5%，高速公路为87.3%，航空为63.3%。
第二，形成了与国土开发主轴线相耦合的大型综合交通走廊。在我国国土开发的主轴线上，交通基础设施完备，运输能力强，形成了功能强大、网络发达的综合交通运输走廊。同时，这些大型综合线状交通设施开始发挥对产业和人口的空间引导作用，沿线地区在提升全国经济实力方面贡献突出。
第三，城市群等重点地区已形成我国最为发达的交通基础设施网络。在长三角、珠三角、京津冀、辽中南、山东半岛、中原、川渝、关中等城市群地区，均建有若干条大运输量的高速公路、高密度的机场，除关中地区和中原地区外，均布局了一系列的港口，成为我国交通基础设施最为发达的区域，为今后这些地区的经济社会发展提供了强力支撑。
第四，交通建设重点已转移到我国中西部地区。目前，我国中远程的交通干线建设重点已经转移到中西部地区。但沿海地区和部分中西部地区的发达地区，在建设综合性的高效能的以城市为中心的运输体系方面明显走在前头，由此形成的区域可达性大为提高。
通过对我国资源环境、交通等支撑条件的变化分析表明：改革开放30多年来，伴随着我国经济社会的快速发展，支撑我国国土空间开发的土地资源、水资源、能矿资源及生态环境等自然基础条件在恶化，资源开发的供需矛盾和产销空间错位问题更加突出，生态环境约束进一步强化。要求国土空间开发需要适应资源环境的变化，面对各地区资源环境承载能力的巨大差异，引导人口和产业合理集聚，城镇发展转向集约、节约型模式。与此同时，交通条件的显著改善为我国国土开发向战略纵深发展创造了条件。未来的国土空间开发可以进一步向中西部地区拓展，在大型综合交通走廊形成新的经济带，在交通最为发达的区域加快推进城市群的发展。
三、新时期我国国土空间开发的策略建议
（一）更加注重开发与保护的关系，依据自然条件推进适宜性开发
不同的国土空间，自然状况不同。海拔很高、地形复杂、气候恶劣以及其他生态脆弱或生态功能重要的区域，不适宜大规模高强度的工业化、城镇化开发，有些区域甚至不适宜高强度的农牧业开发，否则，将对生态系统造成破坏，对提供生态产品的能力造成损害。因此，必须更加注重开发与保护的关系，尊重自然、顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容。对生态功能区和农产品主产区，由于不适宜或不应该进行大规模、高强度的工业化、城镇化开发，难以承载较多的消费人口，必然要有一部分人口主动转移到就业机会多的城市地区。同时，人口和经济的过度集聚以及不合理的产业结构也会给资源环境、交通等带来难以承受的压力，必须根据资源环境中的“短板”因素确定适宜的可承载人口规模、经济规模以及产业结构。
（二）更加注重集聚与区域协调发展的关系，把以人为本放在更加突出的位置
根据发达国家发展经验证明，一国在其起飞和走向成熟阶段的经济快速增长和城市化过程中，其生产与人口空间分布的演变具有“宏观上持续聚集，微观上先集中后分散”的规律性，但由此也会造成生产与人口在地域分布上的“过密和过疏”问题（范红忠，2010）。在我国，区域发展差距过大，2亿多人口常年大流动及带来的种种社会问题，水资源和能源大规模跨区域调动的压力日益增大，超大城市资源环境的“不堪重负”等问题，其实质都是市场机制作用下的空间失衡，主要是没有处理好集聚与区域协调发展的关系，造成资源、能源及人口分布与经济活动的严重不协调。因此，今后国土空间开发要把空间中人的公平放在更加突出的位置，正确处理好集聚与区域协调发展的关系，正视区域资源环境背景差异，以及日益凸现的城乡间、地区间的发展水平差异所带来的社会失衡问题，拓展国土开发的空间战略纵深，促进人口与经济分布的相对均衡，因地制宜地引导或者约束区域的开发和发展，协调城乡关系；通过财政转移支付等政策手段，逐步缩小地区社会发展的差距。
（三）更加注重市场机制的基础性作用，突出经济区域的培育与发展
我国现行行政管理体制既赋予了地方政府对所辖区域社会经济发展过多的行政管理权，又给予了地方政府过多的经济增长压力（如主要考核干部的GDP、财政收入、吸引投资等指标所带来的巨大压力），行政区经济仍然主导着我国区域经济发展和国土空间开发，阻碍生产要素的自由流动和资源的高效利用。尽管“十一五”以来，区域规划缓解了这种各自为政的“小而全”问题，但很可能产生新的、以区域为单元的“大而全”的无序竞争现象。因此，在未来国土空间开发中，要更加注重市场机制在国土开发中的基础性作用，理顺地域间的正常经济联系，加强以经济联系为基础的城市群和经济区建设，将打造扩大地区间的地域联系的经济带作为国土空间开发的重要形式；适应经济全球化发展的新形势，充分考虑与周边国家的联系，注重国际经济要素的利用，加强国际次区域地区的合作发展。
（四）更加注重国土安全，突出生存安全和民族、边疆地区的繁荣稳定
引入国土安全观，从保障国土安全的战略高度，对危及国家生存的粮食安全、战略性资源能源安全、生态安全等要强化国土空间保障，明确空间对策；从民族团结和边疆稳定的战略高度出发，更加重视民族、边疆地区经济社会的发展，将民族、边疆地区的开发建设作为国土空间开发的重点，纳入国土开发的重要战略部署。
（作者单位：国家发展改革委国地所）
