...陈章良委员 土地流转问题的根本在农民是否能增收

徐凤金

[摘 要]农村土地流转是社会发展的必然，也是影响我国经济结构调整与稳定发展的关键，是伴随家庭联产承包责任制而产生的一种社会现象。本文对农村土地流转中的深层问题与政府行为进行分析，旨在提高农村土地流转的规范化程度，维护土地流转当事人双方的合法权益。

[关键词]农村土地流转 深层问题 政府行为

中图分类号：F3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）06-0299-01

土地是农民生存、生活的基本保障，它不仅为人们提供食品供给，还吸收了大量的富余劳动力，解决了部分农村老龄人口的养老问题，其对社会稳定与国家安全起着至关重要的作用。国家在解决“三农”问题过程中，必优先解决农民问题，而农民问题的根本又在于土地，因而农村土地的流转在农村产业化格局调整与重塑的背景之下成为了“三农”问題的关键所在。随着城镇化建设的逐步加快，农村人口向城镇大量转移，农村自然经济结构不能有效维持土地的正常开发利用，成为社会发展的阻碍因素。我国一些地方政府出现较严重的土地危机和土地管理权力腐败。对此，我们需要明确在不同的经济发展大环境之下，农村土地制度必须适应当前社会生产力的发展水平与要求，以解决最迫切的农地矛盾、城乡矛盾、产业矛盾、资源结构矛盾等为主要目的，合理安排土地制度。因此，农村土地的再次流转已成为维护社会稳定与经济可持续发展的必然。

1 农村土地流转的概念、背景及其意义

1.1 农村土地流转的概念及背景阐述

农村土地流转是指在土地承包经营权有效存在且不改变土地所有权性质和土地农业用途的前提下，经平等协商，享有土地承包经营权的农户依法自愿将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转给受让方并获得收益的行为。我国《农村土地承包经营法》对农村土地流转的主客体、流转形式等进行了规定，反映了该类农村土地流转的三个法律特征：第一，土地流转的主体是土地承包方，即依法享有土地承包经营权的集体经济组织的农户。土地承包方在自己的土地承包经营权存续期间，有权自主决定该权利是否流转、采用何种方式流转，并有权获得转包金、租金、转让费等流转收益，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。第二，土地流转的客体是土地承包经营权而不是土地所有，但土地流转不能改变土地的农业用途。第三，土地流转方式多种多样，且土地流转过程必须基于承包方和受让方的平等协商。

1.2 农村土地流转的意义与背景

家庭联产承包责任制在特定历史时期，对于改变人民公社体制的弊端，推动农业和农村经济的发展，提高农产品产量，增加农民收入等都发挥了重要作用。随着市场经济的发展，家庭联产承包责任制逐渐显露出一些困境，农业规模经营难以实现即是这些困境之一。随着工业化与城镇化进程的不断加快，导致农村富余劳动力大面积转移，农地废弃现象较为明显，并且农业产业经济生产效率低下、商品附加值低，国际市场竞争力不强，农村土地流转也成为经济发展的必然趋势。农村土地流转的实质是农民土地承包经营权的市场化，即是以不改变农村土地所有权为前提，使农民可以根据自己的意愿转让自己的土地承包经营权，从而实现土地资源的优化配置，合理利用资源，实现利益最大化的有效途径。农村土地流转改变了农村土地“得不偿失”的现状，农民在土地承包经营权流转出去后，可以向非农产业转移或者进城务工，既可以参与工业化、城市化进程，也可以得到土地收益之外的第二笔收益。

1.3 农村土地流转的基本形式

经过多年的发展，农村土地流转在自愿、有序、平等协商的原则下稳步推进，在解决农村农地矛盾、实现经营方式转变的过程中起到了巨大的作用。但由于我国各地区农村经济发展水平以及地区差异，土地流转也呈现出不同的形式，总的来看主要包括使用权出让、使用权入股、使用权租赁以及农地使用权托管与抵押。

2 农村土地流转中存在的深层问题与背景分析

从表面上看，农村土地经营权流转是一种平等的民事行为，但是，在推进政府主导的农地流转过程中却触发了许多深层次的社会问题，如粮食供给与社会可持续发展问题、农民后续生存与社会角色定位问题、农村劳动力转移等。这对农地流转的正常开展具有较大影响。而政府的行为更是直接关系到农村土地流转的效率与效能。因此，为解决农地流转的“后遗症与并发症”，政府在农地流转中的角色定位必须明确。那么，如何提高农村土地流转的规范化程度、维护利益双方的合法权益，加速农业产业化、规模化、效率化，进而推进城乡一体化进程，就成为政府在农地流转之中必须思考与解决的问题。

2.1 粮食供给保障与社会稳定的平衡

我国农村土地的用途主要包括农业用地、建设用地以及未利用地，直接农业用地包括耕地、草地、林地、农业水利用地、养殖水面等，而设置农业用地的初衷在于限制土地无节制地向工业用地、建设用地流转。但是，从实际情况看，土地流转改变土地农业用途的情形大量存在。一方面，一些土地受让方为了达到短期内实现土地增值的目的，对农用地进行掠夺式经营，不仅缩减了粮食种植面积（比重），甚至将耕地用于植树、挖鱼塘、建圈养牲畜房舍、旅游开发、办厂、烧砖瓦等；另一方面，一些地方政府对改变土地农业用途的违法行为疏于管理，监督检查不严，甚至政府行为失范，由政府主导将农用地变成市政公园、湿地、开发区、建设用地等。这些失范行为减少了农业粮食产量。违背了我国保障粮食安全的基本方针，对粮食安全构成了巨大威胁，对国家安全以及社会可持续发展产生了巨大的威胁，是社会稳定的潜在风险。

2.2 现行土地制度与社会生产力的矛盾

我国自1983年以来在农村土地制度上始终奉行家庭联产承包责任制，将统一经营与分散经营相结合，发挥集体制度的优越性，激发个人的生产积极性。而随着社会经济的发展，家庭联产承包责任制逐渐显露出一些困境，因而如何评价这种农业经营方式，是否维持第三次土地制度成为推进农村改革首先必须面对的问题。政府要推行农业产业化发展，势必影响家庭联产承包责任制的继续存在，农业土地制度必然需要进行调整改革，否则将会阻碍社会生产力的发展。

2.3 规范化管理

平等保护法律原则要求“凡被法律视为相同的人，都应当以法律所确定的方式对待之”。农地流转需要参与双方进行平等协商以达成合法协议合同，政府作为主导方在推进农地流转政策合力、透明，营造公平、公正交易环境中起着不可替代的作用，而在当前农地流转实施过程中，部分政府行为受利益主导，操作过程偏向土地承受方，将流转价格压低，浸犯了农民的合法权益，农民利益难以得到根本性的保障。

3 结语

政府在农地流转过程中扮演着十分重要的角色。政府在农村土地流转中的首要行为即政策与法律制定，制定完整的法律与完备的政策体系，是政府的基本职能所在。其次便是政策与法律的执行，对于法律与法规上明确规定的事实，若在农地流转中触碰底线，政府部门应当严格执行相关管理制度，一方面严格执法，另一方面保护耕地。除此之外，严格约束自己的用地审批行为，不能越权、不能违反法定程序、不能收受贿赂，从而在管理机制上达到规范、从严治理的目的。

综上所述，对于这些变化以及土地流转中出现的新老问题，我国各级政府应有清晰的问题意识并及时予以化解，以适应农村改革发展的新形势，顺应亿万农民过上美好生活的新期待。

参考文献

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