土地储备制度与耕地的保护关系探讨_新闻_

土地储备管理办法狙击囤地

王轶强

[摘要]以往对于土地储备制度的研究多集中在相应的法律法规、政策体制和财政金融等方面，很少有人能从耕地保护的角度去研究土地储备。实际这二者之间具有很强的相关联性，所以本文以此为角度来分析土地储备与耕地保护之间的关系以及如何在土地储备制度的实施过程中来加强耕地的保护。

[关键词]土地储备制度；耕地保护；关系

中图分类号：TM461 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）12-0287-01

我国经济的发展、人口的增多、人民生活水平的进一步提高带来的直接影响是对粮食的需求量大幅度上升。但城市化和工业化的不断推进，占用了大量的农用耕地，使耕地保护、粮食安全和经济发展之间的矛盾日益激化。所以土地储备问题成为了城市土地利用管理中的热点问题，虽然已有不少学者从各个不同的方面对此进行了探讨，但收效甚微，耕地保护、粮食安全和经济发展之间的矛盾仍旧愈演愈烈。

1.我国土地储备制度含义以及意义

土地制度最早起源于西方，是西方市场经济发达的国家城市化过程中发展起来的一项以促进社会保障、增进公民福利为目的的制度。这时的土地储备有利于改善城市的居住环境、促进城市和谐有序的发展；有利于抑制土地的投机倒把行为，更能在一定程度起到降低住房价格的作用。而我国正式表明土地储备制度成为法律制度是在2001年4月30日国务院颁布的《关于加强国有土地资源管理的通知》中，首次在国家层面对土地储备的概念进行界定是在2007年的11月19日，国土资源局、财政部、中国人民银行三部门联合颁布的《土地储备管理办法》中。《土地储备管理办法》提出土地储备是市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。相对应的土地储备制度则是政府按照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划对城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。是城市土地使用制度的一项创新。

和国外的土地管理储备制度建立在土地市场建立后，用来弥补市场缺陷，限制地价上涨、投机不同，我国的土地储备制度建立土地市场建立起前，是在地价受到了抑制的情况下，希望能通过这么一套制度来晚上市场，促进市场定型的。所以我国的土地储备制度又具有着一些不同的意义。首先，它的建立和推广使得土地交易逐步走向了市场化，打击了土地交易的隐形市场，有利于调整和规范土地市场；其次它盘活了城市的存量用地，尤其是对国企改革发挥了重要的作用；最后它还帮助了地方政府增加收益，以加快城市基础设施的建设[1]。

2.我国土地储备现状分析

1996年我国第一家土地储备机构成立于上海；2001年，国土资源部真实全面推广城市土地储备制度。十多年来遍布全国的城市土地储备机构一有几千家，这是我国城市土地储备制度从初生到探索再到成长的过程。虽然在政府主导程度、机构职责权限等方面各地的具体操作模式不尽相同。但纵观整个国家政策的发展方向，土地储备制度的发展趋势正在逐渐清晰，即以市场导向的市场化运行方向来完成土地一级市场的主要职能，达到土地利用可持续发展。可即便已经取得了这样的成效，但就只诞生了不过十几年的“毛头小儿”来说，存在的问题也不在少数。首先，虽然我国占有全世界百分之七的土地，但要养活的确是全世界百分之二十二的人口，所以我国的基本国情就有人多地少、耕地后备资源严重不足这一条，另外人口的剧增引致生产生活对土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我国正处于经济社会多方面发展时期，此时期的经济活动多以企业化、集团化生产为主，人口向城镇集中，城市规模扩大，社会生产和人民生活对土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保护形势日益严峻。另外，耕地的减少甚至会成为影响粮食安全的直接原因，长此以往，更会影响到社会经济的稳定和可持续发展。最后，工业化和城市化的迅速发展，使得土地的质量严重受损，土地的承载力下降，水土流失、土地荒漠化、盐碱化的现象接踵而至，造成了生态环境被破坏和土地资源被污染的严重后果。

3.土地储备制度和耕地保护的关系探讨

《土地储备管理办法》中总结了土地储备的四个功能，包括服务于土地调控，促进土地节约集约利用，提高建设用地的保障能力与规范土地市场的运行。这其中的一个重要功能——促进土地节约集约利用就与用地观念和报货耕地息息相关。

另外，土地储备有存量储备和增量储备两种。存量储备土地往大了讲是城乡建设中已经占有或者使用了的土地，实则就是城乡建设用地范围内的闲置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨头开发利用潜力的土地。增量土地这是新增建设中所占用的，主要来源于城市周边的农用土地。如果增加存量土地的储备，减少增量土地的储备就能在一定程度上节约集约利用率。从而起到保护耕地的目的。

当然，也不能一味地去增加存量土地的储备与减少增量土地的储备，因为城市经济的发展也是至关重要的，所以在进行具体控制的过程中要注意结合实际情况，可以再发觉城市内部的用地潜力上面多下功夫，使其技能帮助保护耕地，又能促进城市经济的发展[2]。

4.有关如何通过土地储备制度来促进耕地保护的建议

具体来说，保护耕地、促进集约用地是我国当前关乎民生的一大目标。一项制度的实施本身不是目的，其运行和完善要围绕其使命来进行才是根本。除了要根据调控目标和市场制定合理的征地、供地计划外，还需要充分把握各个环节的运行策略，努力通过土地储备制度来实现耕地保护。

4.1 地方政府提高耕地保护的认识

政府垄断着土地一级市場，控制着储备土地的来源，所以政府在土地储备与耕地保护中扮演着重要的角色。比如说在存量土地和增量土地的储备问题上，如果当地政府为了追求利益的最大化来减少土地储备的成本，偏离国家严格控制增量用地的基本要求，利用调整土地利用总体规划改变地类性质，规避国家相关的法律法规，影响到了储备中对于增量土地储备数量的要求就会直接影响到耕地数量，从而挫伤国家耕地保护目标的实现。所以提高政府的耕地保护意识至关重要。除了上级政府加大对于耕地保护的宣传力度外，建议可以在设置土地储备目标时加入耕地保护的相关内容，通过把耕地保护融合在土地储备中来保障耕地保护政策的严格执行。最后针对政府盲目储备土地、让出土地来增加短期的财政收入的问题，要及时剔除当地政府以地生财的观念，让他们意识到这样不仅达不到调控土地市场的目的，更会带来耕地的大量流失，由此危及粮食安全、阻碍可持续发展。

4.2 健全和规范土地储备制度

《土地储备管理办法》等有关土地储备制度的法律虽然有明确土地储备的性质定位、范围、程序，确立了土地储备机构的法律地位，规范了土地储备的资金管理以及促进了土地储备制度的健康发展。但作为一部新生法律，并未十分健全，建议可以在今后的有关土地储备法律制度建设过程中，增加有关耕地保护的内容，不仅让土地储备管理制度能调控土地市场、增加财政收入，获得经济效益，还能切实实现耕地保护，取得民生和环境效应，从而健全自身发展[3]。

5.结语

综上所述，作为行政手段与市场手段相结合的土地储备制度，依中国国情而成长，并将在将来的土地调控中发挥重要作用。地方政府和土地机构都需要以长远发展的眼光处理好国家政策和地方发展间的关系，以求进入到相互支持并相互融合的良性循环之中。因为只有这样，土地储备制度才能发挥好自身的特有优势，以国家政策、调控目标和科学的供地计划为导向，充分把握好各个环节的运行策略，达到耕地保护、集约用地的高效统一，实现整个土地一级市场的健康发展。

参考文献

[1] 曹飞.土地储备制度中买方与卖方垄断的联动市场模型研究——兼对耕地保护和征地补偿问题的思考[J].中国人口.资源与环境，2013，（06）：155-159.