城市可持续发展与标准
杨锋等
摘要：ISO 37120城市可持续发展指标体系国际标准已于2014年5月15日发布，其指标涉及城市可持续发展的各个方面，对进入城镇化快速发展阶段的我国具有十分重要的指导意义。本文介绍了ISO 37120的研制背景、历程，并从ISO 37120的研制目的、核心，ISO 37120的指标体系及其特点等方面对其进行了解读，并分析了其对推动我国城市可持续发展的重要意义。
关键词：城市 可持续发展 标准
2014年5月15日，在加拿大多伦多举行的全球城市峰会（Global Cities Summit）期间，ISO/TC268正式发布了ISO 37120城市可持续发展指标体系——关于城市服务和生活品质的指标 国际标准。ISO 37120是ISO/TC268发布的第一项关于城市可持续发展的国际标准，备受世界各国的关注。而我国正在处于城镇化快速发展阶段，该国际标准对指导我国推进城镇化进程，推动城市实现可持续发展具有十分重要的意义。
一、ISO 37120的宏观背景
（一）全球城市化进程不断加快
城市化也称为城镇化，是指人口向城镇聚集、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程， 其实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。[1]根据联合国经济和社会事务部对世界城市化的展望：1950年，全球城市人口仅有7亿多，到2014年增加到39亿，到2050年将增加到64亿。[2]从图1可以看出，进入21世纪以来，全球进入了城市化快速发展阶段，城市化水平快速提高，城市已经成为推动全球可持续发展的核心。
根据联合国的预计，到2050年人口增加最多的是印度、中国和尼日利亚，将分别增加4亿、3亿和2亿城市人口。城市化进程的加快，带来了巨大的经济效益，同时也面临严峻挑战，特别是亚洲和非洲发展中国家。正如布赖恩.贝利在1973年指出的，“在发生快速城市化的国家里，人们承受着最低的预期寿命、最低的营养水平、最低的能源消耗和最低的教育水平。” [3]城市化快速发展的发展中国家正面临着新增城市人口在住房、基础设施、交通、能源、就业、教育和医疗需求方面的巨大挑战；已经进入城市化成熟阶段的欧美发达国家也同样面临着经济发展和竞争力威胁、社会两极分化不断加重、自然资源消耗不断增加、人口老龄化等诸多问题。[4]若不能采取有效措施，将严重影响全球城市化的健康发展。
（二）评估城市可持续发展成为应对挑战的重要举措
面对城市化发展的各种挑战，国际组织和世界各国通过研究建立城市可持续发展评价指标体系并开展评估，以期发现城市发展中的薄弱环节，以克服历年来城市化进程中面临的诸如人口、环境、气候变化、社会等方面的问题。美国、加拿大、欧盟等发达国家和地区开始提出基于本国国情的城市管理指标体系。随着全球城市化进程的加快，联合国人居署、联合国环境规划署、联合国教科文组织、世界卫生组织、经合组织、亚洲开发银行、欧盟等国际组织也开始关注城市管理工作，围绕各自负责工作范围提出了城市管理指标体系。[5]这些城市指标体系在国际组织、各国政府、学术界内广泛使用，但在指标的设定和应用方面并不统一，造成这些指标体系在不同城市之间的可比性不强。标准化的缺失限制了各城市观察了解世界城市可持续发展趋势，共享推进城市可持续发展的最佳做法和相互学习的机会。因此，需要从标准化的角度研究建立一套综合评价城市可持续发展状况的指标体系，对城市可持续发展状态进行评估和监测。正是在此背景下，ISO37120应运而生。
二、ISO 37120的研制历程
ISO 37120最初起源于世界银行于2006年启动的一项城市评价研究项目，于2014年正式发布成为国际标准，其研制历程可分为项目研究阶段和标准研制阶段。
（一）项目研究阶段
2006年，世界银行（World Bank）启动了一项评价城市可持续发展的研究项目，由世界银行城市局牵头，加拿大多伦多大学的全球城市指标机构（GCIF）承担研究工作。项目研究期间世界银行按照“由下至上”模式与巴西、加拿大、哥伦比亚和美国的9个城市合作开展试点工作。在通过与联合国人居署（UN HABITAT）、地方环境行动国际委员会（ICLEI）、世界发展研究中心（IDRC）、经合组织（OECD）及联合国环境规划署（UNEP）等开展合作的基础上，于2007年12月发布了《全球城市指标项目报告》。[6]
（二）标准研制阶段
在此项目研究基础上，GCIF于2011年6月向ISO TMB提出的一套衡量城市可持续发展指数、方法和定义的国际标准提案，用来衡量城市发展情况，获得通过。2012年2月，ISO/TC 268/WG2成立，并负责城市可持续发展评价国际标准研制工作。ISO/TC268/WG2的召集人来自加拿大GCIF的Paticia MCCARNEY教授，秘书来自加拿大SCC的Jose HERNANDEZ先生，成员包括加拿大SCC、法国AFNOR、德国DIN、日本JISC、荷兰NEN、丹麦DS、中国SAC、俄罗斯COST R、南非SABS，合作企业为西门子，合作国际组织为GCIF、UNEP、世界银行、ICLEI、FIDIC等。2012年2月，GCIF向ISO/TMB提出走快速程序的提案，经ISO/TC268投票，未通过。
为了推动ISO 37120的制定工作，世界银行和联合国人居署的官员分别致信ISO/TC268的成员国，希望各国支持该项目，尽快出版该国际标准，如图2、图3所示。2012年7月，GCIF提出走“Living Lab Procedure”，经ISO/TC268投票，通过。2012年10月，ISO/TC 268/WG2完成工作文件（WD）的第一稿，并分别于2012年11月和2013年1月完成WD的第二稿和第三稿。2013年3月，ISO/TC 268/WG2完成国际标准草案（DIS）稿，明确从生活质量和城市状态两个层面、22个方面提出了139个指标，其中生活质量17个方面100个指标，城市状态5个方面39个指标。[7]2013年9月完成国际标准草案终稿（FDIS）稿，2014年5月正式发布，成为国际标准。为了推进ISO 37120的研制，ISO/TC268/WG2共召开7次工作组会议。[8]此外，ISO/TC 268/WG2开展了一项新的研究ISO TR 37121，以进一步梳理世界各国涉及城市可持续发展的评价指标体系，以及ISO 37120与ISO37101和ISO37151之间的关系。[9]
三、ISO 37120的解读
（一）ISO 37120的目的
ISO 37120通过建立了一套指标体系以帮助不同类型的城市衡量其城市服务和生活品质。其根本目的是衡量一段时间内城市的城市服务和生活品质的管理绩效，通过同类型城市之间的绩效横向比较，及时发现城市推进可持续发展过程中的不足之处，并与其他城市分享成功经验。
（二）ISO 37120的核心
在1987年，世界环境与发展委员会首次提出了“可持续发展”的概念，即“不损害未来一代需求的前提下，满足当前一代人的需求”。人是可持续发展的核心。正如古希腊哲学家亚里士多德所说：“人们来到城市，是为了生活。人们居住在城市，是为了生活得更好。”衣、食、住、行、教育、医疗、养老、就业等生存与发展的权利都是人们的基本需求，在满足生存与发展的前提下追求政治自由、和平、民主与平等更高层次的理想是人们高层次的需求。因此，可持续发展的根本目的是为了满足人的需求，确保人的权利。而ISO 37120秉承联合国“可持续发展”的思想，围绕城市居民生产、生活的各个方面，衡量城市在保障城市居民发展的状况。因此，ISO 37120的核心是城市居民，这也与2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出的“加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”[10]指导思想一致。
（三）ISO 37120的评价指标及分类
ISO 37120文本共有22章，其中第1章为范围，重点介绍了ISO 37120适用范围：任何规模和地理位置的大、中、小型城市。第2章为规范性引用文件，ISO 37120第一版引用了两项ISO标准：ISO 37101城市可持续发展——管理体系——基本原则和要求，及ISO 1996：2 声学——环境噪声的说明、测量和评估——第2部分：环境噪声等级的测定。第3章为术语和定义，给出了ISO 37120中关键的术语，包括：城市、指标、全日制入学、自然灾害、中等教育、高等教育、有害废弃物、固体废弃物等。第4章为城市指标，介绍了ISO 37120的目的以及指标的分类。ISO 37120的指标包括评价指标和概要指标两大类。第5章——21章为评价指标，每一章从不同角度衡量城市可持续发展状态，并按照英文字母顺序排序。ISO 37120正文从经济、教育、能源、环境、财政、火灾与应急响应、治理、健康、休闲、安全、庇护、固体废弃物、通讯与创新、交通、城市规划、废水、水与卫生等17个方面设置了100项，其中核心指标46项，辅助指标54项，如表1所示[11]。核心指标是指应用ISO 37120评价城市服务和生活品质的绩效时应采用的指标；辅助指标是指应用ISO 37120评价城市服务和生活品质的绩效时宜采用的指标。所有核心指标和辅助指标均在附录A中列出。
此外，在附录B中按照人口、住房、经济、地理与气候四个方面列出了39项概要指标。概要指标提供基本统计信息和背景信息，以帮助城市选择那些同类型城市进行横向比较。
（四）ISO 37120的特点
与现阶段国内研究相比，ISO 37120所建立的指标体系具有十分鲜明的特点。
一是ISO 37120是以人为核心，以推动可持续发展为根本目的建立的一套综合评价城市可持续发展状态的指标体系。ISO 37120紧紧围绕城市居民的感受出发，从与城市居民生产生活密切相关的城市服务和生活品质两个层面出发，围绕城市居民的生存权、发展权和自由权，建立了涉及城市可持续发展各个方面的指标体系。
二是ISO 37120综合评价城市发展状况，涉及到经济、社会、环境、基础设施、文化、治理等可持续发展的方方面面，指标数量多。ISO 37120的100项指标全部为定量指标，且基本可以分为规模、结构和绩效三大类，综合评价与城市居民密切相关的各个方面。此外，ISO 37120强调经济、社会、环境、基础设施、文化等在推动城市可持续发展过程中的同等重要性。ISO 37120每一层级所有指标的权重都相同。这与近期我国城市可持续发展政策一致。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”的具体要求。
三是ISO 37120涉及到温室气体排放、选举、反腐败等敏感问题，由于我国所处发展阶段、政治制度、管理体制均与欧美发达国家不同，应理性看待。以人均温室气体排放量为例：尽管改革开放以来，我国实现了经济平稳较快发展，人民生活水平显著改善，我国作为一个发展中国家，仍然处于社会主义初级阶段，主要体现在：人口众多、生态脆弱、人均资源占有不足，人均国内生产总值尚排在全球百位左右，仍有1.22亿贫困人口，资源环境对经济发展的约束增强，区域发展不平衡问题突出，科技创新能力不强，改善民生的任务十分艰巨。[12]尽管我国已是全球温室气体排放总量最大国家，我国政府一直都在优化能源结构、提高能源利用效率、节约能源、发展可再生能源和核电、加强低碳技术研发与应用、植树造林等方面积极开展行动，努力减缓温室气体排放增速，但也不可能在朝夕间达到欧洲先进国家的水平。
四是ISO 37120将在实际应用的基础上不断完善。根据ISO/TC268/WG2第七次工作组会议决定，将启动ISO37120的标准修订工作。为了开展有效的修订工作，ISO/TC268/WG2已经于2014年5月开始，组织各国共同开展ISO 37120的试点工作。目前，初步选定北美洲美国的纽约、加拿大的多伦多，南美巴西的圣保罗，欧洲英国的伦敦，非洲南非的德班，亚洲中国的上海、印度的孟买、阿拉伯联合酋长国的迪拜，大洋洲澳大利亚的墨尔本等9个大型城市进行试点。由于ISO 37120涉及到可持续发展的各个方面，由于我国经济财政制度、政治制度与欧美国家有较大差异，我国应积极参加ISO 37120的试点工作，以期发现对我国发展不利的指标，并在ISO/TC268/WG2随后的修订工作中及时提出修改意见。
四、ISO 37120对推动我国城市可持续发展的重要意义
（一）有利于推动国家相关政策的落实
推动城市可持续发展是近年来党和国家政策关注的重点。十八大报告提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，提出“到2020年，城镇化质量明显提高”的发展目标。因此，实施ISO37120是落实国家相关政策的重要举措。
（二）有助于按照可持续发展原则推动我国城市化进程
城市是我国国民经济和社会发展的重要载体。目前我国正在进行的城市化，无论是规模还是速度，都是人类历史上前所未有的。城市化进程的加快，带来了巨大的经济效益，也伴随着人口膨胀、资源短缺、环境污染等问题，严重影响我国城市的健康发展。此外，随着我国经济、社会的快速发展，广大城市居民对国家、政府和自身有了更高的期盼和更多的要求，包括更好地参与经济建设、更完善的社会保障体系、更广泛的公共服务、更优美的自然环境等。ISO 37120是以人为核心，以推动城市可持续发展为最终目标的国际标准。通过实施ISO 37120，将有助于推动各城市实现健康、有序发展，进而有效推动我国城市化进程。
参考文献：
[1]中国社会科学院《城镇化质量评估与提升路径研究》创新项目组.中国城镇化质量综合评价报告[R].2013
[2]United Nations Department of Economic and Social Affairs.World urbanization prospects 2014 edition[R].2014
[3]布莱恩﹒贝利.比较城市化——20世纪的不同道路[M].北京：商务印书馆，2008
[4]杨锋，刘春青.欧洲城市可持续发展研究[J].标准科学，2013（6）：14—19
[5]杨锋，刘俊华，刘春青.城市管理指标研究与展望[J].标准科学，2012（5）：51—58
[6]GCIF.全球城市指标——评估与监测城市绩效的一种综合方式（摘要报告）[R].2011
[7]ISO/TC 268.ISO/DIS 37120
Communities sustainable development and resilience — Indicators for city services and quality of life[R].2013
[8]ISO/TC 268第三次全会中国代表团. 国家标准委组团赴加拿大参加ISO TC 268第三次全会总结[R].2014
[9]ISO/TC 268.ISO/TR 37121
Inventory and review of existing indicators on Sustainable Development and Resilience in Cities[R].2013
[10]中央政府门户网站.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[OL].http：//www.gov.cn/zhengce/
cn/zhengce/2014—03/16/content_
2640075.htm
[11]ISO.ISO 37120 sustaina-
ble development of communities—— indicators for city services and quality of life[S].2014
[12]《中华人民共和国可持续发展国家报告》编写组.中华人民共和国可持续发展国家报告[R].2012
〔本文系国家科技支撑计划课题“城市公共基础设施管理与服务技术标准研究”（项目编号：2012BAK27B30
-01）及标准委项目“ISO城市可持续国际标准国内技术对口工作”（项目编号：512014B-3645）阶段性成果〕
（杨锋，1978年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员。研究方向：可持续发展标准化、标准化战略。邢立强，1969年生，陕西富平人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究员。研究方向：信息技术标准化、可持续发展标准化。刘春青，1958年生，河北衡水人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究馆员。研究方向：标准化与技术法规、可持续发展标准化。李忠强，1975年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员。研究方向：公共安全）
四、ISO 37120对推动我国城市可持续发展的重要意义
（一）有利于推动国家相关政策的落实
推动城市可持续发展是近年来党和国家政策关注的重点。十八大报告提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，提出“到2020年，城镇化质量明显提高”的发展目标。因此，实施ISO37120是落实国家相关政策的重要举措。
（二）有助于按照可持续发展原则推动我国城市化进程
城市是我国国民经济和社会发展的重要载体。目前我国正在进行的城市化，无论是规模还是速度，都是人类历史上前所未有的。城市化进程的加快，带来了巨大的经济效益，也伴随着人口膨胀、资源短缺、环境污染等问题，严重影响我国城市的健康发展。此外，随着我国经济、社会的快速发展，广大城市居民对国家、政府和自身有了更高的期盼和更多的要求，包括更好地参与经济建设、更完善的社会保障体系、更广泛的公共服务、更优美的自然环境等。ISO 37120是以人为核心，以推动城市可持续发展为最终目标的国际标准。通过实施ISO 37120，将有助于推动各城市实现健康、有序发展，进而有效推动我国城市化进程。
参考文献：
[1]中国社会科学院《城镇化质量评估与提升路径研究》创新项目组.中国城镇化质量综合评价报告[R].2013
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[8]ISO/TC 268第三次全会中国代表团. 国家标准委组团赴加拿大参加ISO TC 268第三次全会总结[R].2014
[9]ISO/TC 268.ISO/TR 37121
Inventory and review of existing indicators on Sustainable Development and Resilience in Cities[R].2013
[10]中央政府门户网站.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[OL].http：//www.gov.cn/zhengce/
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2640075.htm
[11]ISO.ISO 37120 sustaina-
ble development of communities—— indicators for city services and quality of life[S].2014
[12]《中华人民共和国可持续发展国家报告》编写组.中华人民共和国可持续发展国家报告[R].2012
〔本文系国家科技支撑计划课题“城市公共基础设施管理与服务技术标准研究”（项目编号：2012BAK27B30
-01）及标准委项目“ISO城市可持续国际标准国内技术对口工作”（项目编号：512014B-3645）阶段性成果〕
（杨锋，1978年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员。研究方向：可持续发展标准化、标准化战略。邢立强，1969年生，陕西富平人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究员。研究方向：信息技术标准化、可持续发展标准化。刘春青，1958年生，河北衡水人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究馆员。研究方向：标准化与技术法规、可持续发展标准化。李忠强，1975年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员。研究方向：公共安全）
四、ISO 37120对推动我国城市可持续发展的重要意义
（一）有利于推动国家相关政策的落实
推动城市可持续发展是近年来党和国家政策关注的重点。十八大报告提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，提出“到2020年，城镇化质量明显提高”的发展目标。因此，实施ISO37120是落实国家相关政策的重要举措。
（二）有助于按照可持续发展原则推动我国城市化进程
城市是我国国民经济和社会发展的重要载体。目前我国正在进行的城市化，无论是规模还是速度，都是人类历史上前所未有的。城市化进程的加快，带来了巨大的经济效益，也伴随着人口膨胀、资源短缺、环境污染等问题，严重影响我国城市的健康发展。此外，随着我国经济、社会的快速发展，广大城市居民对国家、政府和自身有了更高的期盼和更多的要求，包括更好地参与经济建设、更完善的社会保障体系、更广泛的公共服务、更优美的自然环境等。ISO 37120是以人为核心，以推动城市可持续发展为最终目标的国际标准。通过实施ISO 37120，将有助于推动各城市实现健康、有序发展，进而有效推动我国城市化进程。
参考文献：
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[8]ISO/TC 268第三次全会中国代表团. 国家标准委组团赴加拿大参加ISO TC 268第三次全会总结[R].2014
[9]ISO/TC 268.ISO/TR 37121
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[10]中央政府门户网站.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[OL].http：//www.gov.cn/zhengce/
cn/zhengce/2014—03/16/content_
2640075.htm
[11]ISO.ISO 37120 sustaina-
ble development of communities—— indicators for city services and quality of life[S].2014
[12]《中华人民共和国可持续发展国家报告》编写组.中华人民共和国可持续发展国家报告[R].2012
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-01）及标准委项目“ISO城市可持续国际标准国内技术对口工作”（项目编号：512014B-3645）阶段性成果〕
（杨锋，1978年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员。研究方向：可持续发展标准化、标准化战略。邢立强，1969年生，陕西富平人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究员。研究方向：信息技术标准化、可持续发展标准化。刘春青，1958年生，河北衡水人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究馆员。研究方向：标准化与技术法规、可持续发展标准化。李忠强，1975年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员。研究方向：公共安全）
