基层环境执法存在问题及对策论文 中国鸣网

[摘 要]近年来，随着国家对环境保护监管力度的加大和环保工作范围的扩大，基层环保工作任务成倍增长，现有环保法律法规和机制以及环保能力，已不能保障工作正常运转的需要。本文简要分析当前制约基层环保执法难的成因，并就如何破解提出了个人的见解。

[关键词]基层，环保，执法，困境，对策。

中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）14-0168-01

《环保法》实施三十年来，尽管我国已经相继颁布实施40余部环境、资源、能源、清洁生产与循环经济方面的法律、法规及规范性文件，全国生态环境质量局部好转、整体恶化的趋势未得到根本解决的趋势并未得到根本改变。严峻的环境质量现状表明，上述法律、法规、标准的实施并未在实践中发挥应有的效果。

1.制约基层环境执法因素分析

1.1 体制与机制不健全

首先，除了多年来地方政府和干部考核唯GDP马首是瞻外，财政“分灶吃饭”体制与对企业实行的“条块分割”管理模式，使得地方政府不得不将执政重点放在经济增长上，而放松对社会公共福利事物的关注。此外，由于环保不但不能增加财政收入，反而需要大量支出，特别是前述考核指标因素，导致地方政府缺乏推进环保工作的动力。自2008年环保部成立以来，环保部门尽管不断升格，但环保部门始终掣肘于各级行政部门，既无法从其它行政部门的“争斗”中脱身，又要屈服于地方政府或个别领导的“利益”，不能有效行使统一监督管理职权；另一方面各分管部门各自为政，诸如“九龙治水反坏水”的现象在环保执法的各个领域内比比皆是。“分管”权力严重制约了环保部门的“统管”职责，交叉、重叠和冲突的行政管理职能不仅在各部门间形成内耗，而且极大影响环保执法的效率。

1.2 法律法规亟待完善

人大立法受限于行政部门的权力，立法规划不合理、折射部门利益浓厚，造成环保法律最终呈现出“没有大错也无大用”的局面。此外，授权行政主管部门起草草案的做法，造成立法行为各自为阵，立法工作成为政府部门之间争夺权利的“主战场”，进而出现立法工作封闭神秘化、部门权力擅自扩张和部门利益法定化、无问责规定和职责虚无化、无关部门和公众利益淡漠化、行政强权化和司法救济简单化的不良现象。许多新兴领域并未及时制定相关法律，造成环境管理的被动，比如土地污染防治、生物安全与外来物种入侵、化学物质环境风险管理、应对温室气体排放等。另外，现有法律规定不合理，大量环保法律规范可操作性不强，或者由于与立法目的、法律原则、基本制度相矛盾而无法执行。

1.3 地方政府经济发展迫切

由于长期以来“发展是硬道理，不发展没道理”，被一些人误读为“GDP增长是硬道理”，一些地方的行政长官急于出政绩，在项目决策中任意降低环境门槛，引入大量发达地区淘汰的落后产能和项目，甚至有的在环境管理中为污染大户撑起保护伞，干扰和阻碍环境保护部门的正常执法。此外，在中国环境管理机制中，地方環保部门表面上接受环境保护部和地方政府的双重领导，实际上在环保官员任免、工资福利、退休待遇等方面几乎完全受制于地方政府。而作为监管对象的污染大户，无疑都是当地政府主要的经济支柱和财税收入来源，这就不难理解为什么屡屡看到环保部门执法行为受到地方政府官员的干涉、干预，不得不“大事化小小事化了”。

2.破解制约因素的意见和建议

2.1 强化人大立法和监督，提高环保立法质量

尽快制定土壤污染防治法、环境损害赔偿法、跨区域污染联防联控条例、外来物种入侵防治法等，以填补法律空白；修改现行的水污染防治法、固体废物污染防治法、环境影响评价法、清洁生产促进法等，或修改完善实施细则，增强法律的刚性和可操作性，删除或修改与立法初衷相抵触的法律法规及相关条款；完善法律责任，加大对违法者的惩处力度。在民事责任方面，应当由检察机关或环保部门代表国家提起诉讼，要求污染者恢复被污染的环境或者赔偿国家治理环境所投入的费用。在行政责任方面，从严执行“按日连续处罚制度”，对拒不执行环境保护部门责令改正等行政命令者给予执行处罚制裁。在刑事责任方面，适当降低重大环境污染事故入刑门槛，扩大危害公共安全罪和危险犯罪在环境污染领域的适用范围，以刑罚遏制违法者的违法冲动，彻底扭转违法成本低、守法成本高的问题。

2.2 理顺环保管理体制，重整环保行政职权

加大环保投入，理顺现有的环境保护行政监督管理机制，组建大部制的国家环境资源部，上收国土资源部、水利部、交通运输部、农业部的部分职权，兼并国家林业局和科技局等，建立真正以保护资源环境为主旨的“大环保”格局，在“三定方案”中明确统管和分管部门的职权指责，防止职能交叉和互相牵制；推行环境执法监管国家垂直监管体系，逐步推行环境监察、环境监测的职权上收，最大限度地排除地方保护的困扰。修改完善环保法律，尽快制定环境资源保护法，赋予环保部门强制执行权，完善为确保执法有效性而采取的强制措施等。从根本上改变当前环保困局。

2.3 完善环保的司法途径，打击危害环境犯罪

加强对污染受害人的司法保护和司法救济，废除各级法院违法或不适当地限制个人或集体提起环境污染侵害诉讼的规定，保障污染受害人获得赔偿的权利，加大污染者的违法成本；继续完善已有的环保法庭制度，以加快环境相关案件以及强制执行的审理，并且积极探索建设具有中国特色的环境公益讼诉机制；继续健全完善已有的由检察机关或环保部门代表国家对污染者提起诉讼制度，以解决“企业污染、群众受害、政府买单”的困境；通过刑法的威慑力遏制恶意排污、擅自停运治污设施、偷拍漏排等危害环境和人民生命财产的卑劣行为，依法严惩构成重大环境污染事故罪等行为。加强环保部门和司法公安部门的联动协调机制，完善环保部门向公安、司法部门案件移送制度，切实避免环保部门“以刑代罚”行为的发生。

2.4 增强执政能力，强化责任考核

要进一步完善领导干部考核机制，加大环保指标在考核指标体系中的权重；要进一步完善中央与地方的财权、人事权划分，尽快推行环境监察、监测和信息化机构的垂直管理，使地方政府有足够的财政资源投入生态环境保护。

参考文献

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[2] 汪劲，中国环境执法的制约因素及对策[J]，世界环境，2010年第2期总第123期，18—20；

[3] 张厚美，基层环保“弱”在何处？[J]，环境保护，2009.8总第425期，17-18；

[4] 侯宜中，“无能为力”的基层环保怎样才能走出困境？[J]，环境保护，2009.8总第425期，20-22；

作者简介

张艳丽（1979年7月—），女，工程师，现从事环境监察工作，已发表论文5篇。