宪政视野下的中国律师制度研究
[摘 要]法治、民主和人权是宪政的内在追求。宪政视野下对我国行政权的使用控制要求行政主体明确并处理好行政权与公民权、行政职权与职责等各种关系。加强依法行政，建立健全法制基础，加快各种配套制度的建构，才能促进我国宪政建设和行政权力的顺利进行。
[关键词]宪政行政权力权力限制
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）16-0307-02
宪政制度意味着宪法至上，国家权力包括立法权、行政权、司法权都必须被设定在宪法的框架内。行政权的行使必须依据代表公民的立法机关所制定的法律规则，行政机关应当向赋予其权力的立法机关负责，行政权只有在法律的规定之下才能获得存在和行使的合法性。
一、行政权力的扩张本质
随着电子、信息为核心的技术革命席卷全球，生产社会化程度日益加强，市场经济的发展客观上迫切要求政治机制做相应调整以适应新的变化。调整的结果和方向就是行政权力主导地位的强化，并逐渐在国家权力体系中取得优势。行政权力运行的集中、快捷等特点很好地适应和促进了社会发展。
我国按照“议行合一”原则，将国家权力划分为立法权、行政权和司法权，形成立法权高于行政权和司法权，而后两者处于平行地位的权力结构。我国宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。国家权力作为一种上层建筑力量，其目的就是为统治阶级利益服务，在我国就是实现人民当家作主。行政权力自始至终是这一目的的执行力量。因此，社会主义国家必须从权力的渊源上明确行政权力从属于代表各族人民根本利益的立法权力，行政机关只能是人民意志的执行机关。
但从历史上看，随着社会的发展，行政机关的行政职能迅速扩张，从最初只限于国防、治安、外交、税收等数项职能慢慢地扩及宏观调控经济、举办社会福利和社会保险、管理科教文卫、保护知识产权、监控产品质量、大气环保等领域，行政权的范围和强度从而得到大大扩展。在行政职能的扩张中，行政权不断扩大，这便出现了行政权一权独大的“行政国”现象。“行政国”的状态是对宪政制度的致命威胁。
行政权不但不具有天然正确行使的品格，甚至相反的，其极具扩张性。确立行政权力的主导地位并不是主张行政权凌驾于立法权和司法权之上，或者以行政机关替代立法机关和司法机关，而是强调充分发挥行政权力在管理国家和社会事务中的时效、程度、力量上的优势，以灵活高效的行政行为实现立法权的权威意志和为司法权的行使创造良好的社会条件。
二、宪政的内涵与价值取向
（一）宪政的内涵
宪政是生长在专制政体下的对立物，是社会生产关系发展到一定阶段的产物。资产阶级通过流血斗争取得民主权利、国家权力后，以宪法的形式固定下来，宪政的雏形才开始出现，宪政才逐渐成为一种否定王权专制的国家社会治理模式。那么，宪政究竟是什么？宪政是当代一种富有魅力的理性精神和比较理想的政治制度。它是全人类共同创造的一大文明成果，是各国人民的政治精神路标和通向幸福的必由之路。宪政包含三个要素：民主、法治和人权。民主是宪政的基础，法治是它的重要条件，人权保障则是宪政的目的。综上所述，“宪政是政治的一种形态，是以保障人权为价值核心，以法制为基础，以限制政府权力为内容，以有限政府为其表现形式的政治型构或制度设计”。
以限制国家权力为主要目的，消极宪政在人类历史特别是西方近代史中发挥了重要作用，许多国家都以此作为权力正当性及合法性的基础。但是，古典宪政认为“管的最少的政府既是最好的政府”在除去最大限度地保障个人自由权利和社会发展之外，却严重忽视了政府的积极作用，某些应该而且必须由政府管制的领域和事项都放任自流，导致诸多负面效应和意料之外的弊端。特别是20世纪初期严重的经济危机发生以后，国家干预主义取代了自由放任主义。从此，西方各国纷纷修正了传统的宪政理论，一改过去片面强调有限政府的做法，“积极宪政”逐渐成为现代宪政的重要特征。
（二）宪政视角下行政权控制的价值取向
行政权控制以行政律法为基础，兼以权力制衡与权利制约行政，并适应社会现实的需要，强化管理，弱化行政。减少强制性行政权力，拓宽民主管理领域，行政权应当受到合理控制勿容置疑，宪政视角下的对行政权控制的价值取向表现在以下几个方面：
第一、权力制衡。行政权作为国家权力的重要组成部分应受到其它权力相应的制衡。在我国现行体制下，尤其要突出最高权力机关（立法机关）对行政权的制约，要进一步确认和真正落实立法权之主导地位，行政权从属于立法权。
第二、行政自律。明确行政权属性、授予目的及范围；坚持实体法与行政程序法并重，并以在公正与效率指导下的行政程序防止行政权滥用；合理规定行政职权、职责，正确认识两者的对立统一关系；健全与落实行政内部监督制度，形成严密的行政自律系统。
第三、权利制约。以行政相对方权利制约、抗衡行政权力民主的一个重要内容是广泛分配权利，以同权力抗衡，每一行政相对方都可以已之权利抵制非法行政权；分散的個人权利微弱，只有集合起来，转化为集体的权利或权力，才有巨大的力量。没有权利的兴起，就无法控制行政权力的膨胀。
三、我国行政权力使用中存在的问题
行政权是一柄“双刃剑”，过度泛化、扩张导致行政的异化和权力的堕落，威胁和侵犯公民的人权。控制行政权就成为现代国家的必然选择，一部民族国家现代化、民主化的历史就是行政权扩张和控制此消彼长和相互结合的历史。不断的扩张、泛化、控制才是现代行政权真实的存在形态。
（一）我国行政权力的配置形式
在宪法视野下，政府的一切权力都来源于法律的赋予，法律是权力存在的合法性基础和运行依据，行政权力也不例外。在我国，行政权力配置主要是《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宪法和宪法性法律从总体上建立基本架构，各单行法律、法规、规章将具体权能配置给政府的各职能部门。这些法律规范构成了我国行政权力的法源，是研究行政权力配置及其结构的逻辑起点。
我国行政机关的行政权力在行政体系内各级各类行政组织之间进行配置，形成一定的行政权力结构，包括纵向结构和横向结构。在权力配置的横向和纵向上，我国行政权力主要存在两个特点：
第一、行政权力纵向同质化。国务院、县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇的人民政府的行政权力不管是行政权力的种类，还是行政权力行使的领域，除了少数几项权力外，各级人民政府的行政权力上下一一对应，整个行政权力的纵向配置呈现出高度同质化，基本上造就了“上下一般粗”的机构设置与权责配置的格局。
第二、行政权力横向部门化。宪法和宪法性法律将行政权力配置给各级人民政府，但各级政府的职能又依赖于所辖的具体职能部门来履行。如果说宪法和宪法性法律界定了各级政府的权力范围或领域，则各单行法律、法规及规章就是将行政权力具体分配给不同的行政职能部门，诸如公安、民政、环保、工商等行政部门，并且从中央到地方各层级形成“条条”式的线性行政权力结构。行政权力大多分散在各部门手中。造成政府行政权力弱化、虚化，而部门行政权力实化、强化。
（二）我国行政权力使用中存在的主要问题
在我国，行政权力的使用主要存在以下幾个问题和困境：
第一、行政权力在与外部权利产生的关系中的高度集中。在行政权力与外部权利系统中，行政权力过于强大，各类社会主体的权利很弱，经常出现权力鲸吞或蚕食权利的现象。行政权力是极具扩张性和侵略性的权力，行政组织往往利用手中掌握的行政权力从社会总资源中尽可能地攫取更多可资利用的资源，行政权力也因此而不断扩张，深入到经济和社会生活的各个角落，几乎成为一种影响人们生命、自由、财产等的万能之物。行政权力的无限膨胀与高度集中容易挤压公民、社会组织、市场主体的权利空间。
第二、在行政权力的系统内部，行政权力纵向上由下而上的高度集中。从地方政府向中央政府高度集中，从下级政府向上级政府高度集中，从行政机构和具体工作人员向行政首长集中。在权力的分配上，地方政府和下级政府缺乏完整的行政组织权和财政权，而中央政府和上级政府可以通过组织、人事、财政和投资项目等途径对地方政府和下级政府进行控制，加之中央与地方职能的高度趋同和行政组织设置的同构性，为行政集权提供了相应的事务范围和顺畅的组织通道，而地方政府和下级政府为了获取中央或上级政府的资源支持，行政运行的方向顺向中央政府与上级政府。
第三、行政权力使用的主要困境还体现在行政权力的失控导致的腐败。腐败还会对我国行政与政治制度产生严重的损害。行政权力的腐败党和政府的形象和权威，降低了群众对党和政府的信任，破坏了党群关系和官民关系。行政权力腐败现象使改革措施走样变形，无法取得预期效果，甚至难以出台。许多改革措施从理论上讲是正确的，从实际操作上看也是可行的，然而由于行政权力腐败作怪，一实施就走样变形。行政权力腐败使合理的利益分配关系难以建立。
从以上的现象可以看出我国的行政权力是非常需要监督和制约的，也就是非常需要他律和自律的。
四、对我国行政权力的控制的宪政途径
权力制约就是对权力运动的协调、监督、控制活动。权力制约关系到权力运行的效率和国家职能的实现，宪政制度意味着宪法至上，国家权力包括立法权、行政权、司法权都必须被设定在宪法的框架内。行政权的行使必须依据代表公民的立法机关所制定的法律规则，行政机关应当向赋予其权力的立法机关负责，行政权只有在法律的规定之下才能获得存在和行使的合法性。
（一）建立健全法制基础，立法控制行政权力的使用
立法控制是对行政权控制的根本手段。行政权是由立法机关通过立法而授予的，法律通过授予行政机关或者其他行政组织以一定的行政权及明确其权限范围来控制行政权的行使，从而使行政权的运用在法律所许可的范围内进行，否则无效。法律通过行为规范为行政权运作提供准则，确定合法行为标准，制裁违法行为等，从而引导行政权在宪政范围内进行，使其运作真正做到依法行政。所以立法机关应加强行政立法，提高立法质量，完善行政法律体系，从而达到对行政权的立法控制，确保依法行政的实现。此外，立法机关也可以通过审查行政权主体行政机关的预决算、监督法律的执行情况、听取汇报、组织调查、任免行政官员等方式对行政权进行控制。
（二）推进依法行政加强对行政权力的制约
推进政治体制改革，强化监督机制，实现依法行政，这是遏制行政权力腐败的关键。政治体制改革与反对腐败、建设廉政的关系非常密切。许多政治体制改革的重大措施，本身就是重要的廉政措施；而反对腐败、建设廉政的工作，也是政治体制改革的重要内容。其中最为重要的就是对权力进行制约，包括对权力的管理、控制，对权力行使的监督、约束。这样才能防止权力的滥用和失控，避免走向权力腐败。依法行政制约权力必须从以下几方面努力：
第一、选好权力行使者，这是权力制约的前提。权力能否正确行使，首先决定于权力掌握在什么人手中，决定于权力行使者的素质状况。选好掌权人，就是要保证权力真正掌握在坚决贯彻党的基本路线、全心全意为人民服务、具有现代化建设能力的德才兼备的干部手中。为了从制度上保证权力掌握在可靠的人民“公仆”手中，必须加快干部特别是领导干部选拔任用组织人事制度，要按照德才兼备的标准，扩大选拔任用干部中的民主，通过民主推荐、民意测验、民主评议，让群众更多地参与，共同把好用人关。
第二、规范行政主体的权力行为，这是依法行政的核心。为了防止行政权力的滥用和腐败，必须对权力行为即权力实施、权力运行的过程进行监督、控制，并使之规范化、制度化。对权力进行监督和制约，主要依靠法制建设。
当前行政权力腐败的滋生和蔓延，固然有法制不完善、立法滞后的问题，但大量的还是有法不依的问题，以权谋私等行政权力腐败现象仍在继续蔓延，而且渗透到各个领域。其中一个极为重要的原因是有法不依，执法不严，监督不力。由于执法失之于宽，使法律的威慑力不能充分发挥，少数以权谋私者未受到党纪国法应有的追究。特别要引起重视的是，不少大案要案不仅产生在党政机关和管理部门，而且发生在执法和执法监督部门。因此，强化法制，不仅要加强对权力行使部门的监督，也要对司法、执法等部门加强监督，使各种权力的行使都纳入法治的轨道，而不能与之相悖。
（三）公民权利对行政权力的制约
这是行政相对方既公民主体以维护自身的合法权利为原动力的对行政权使用的一种控制方式。在当前行政权扩大的宪政趋势下立法权不可能完全有效控制行政权，消极地对行政权进行监督的司法权仍然只能在事后保障公民享有权利。积极动员公民、社会组织对行政权进行控制才能革新执政理念，由权力型管理向服务型管理转变。
为了保障行政相对方的合法权利不受行政权的侵犯，我国现行法律、行政法规规定了行政相对方有陈述权、申辩权、请求举行听证权、申请行政复议权、提起行政訴讼权、请求国家赔偿权、申诉检举权等。如此众多的抗衡行政权不合理行使的公民权利，能使权利要求聚合成巨大的社会力量，行政权一旦侵犯了公民权利，行政相对方就可以运用以上法律赋予的权利通过法定程序实现对权利的救济，从而使行政权不合理运作和行政权异化腐败的状况得到有力的遏制。
五、结语
宪政制度因其对法治、民主和人权的内在追求，要求中国实现行政权力的使用实现法治化，而行政权力行使的法制化的实现则又会加快宪政建设的进程。宪政视野下的行政权力的使用应当是一个有机联系的整体，它要求行政主体明确并处理好行政权与公民权、行政职权与职责等各种关系，并在技术层面上加快各种配套制度的建构。正确的处理行政权与公民权的相互关系也就成为了政府最基本的职责，只有这样才能真正实现政府法治，才能促进我国宪政建设的顺利进行。
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作者简介：
陈松，（1987-）云南昭通人，硕士研究生，主要研究方向当代中国政府管理。
